"Банкова не вказує, кого штрафувати". Інтерв'ю заступниці голови АМКУ Анжеліки Коноплянко

Забрати хімзавод у Дмитра Фірташа, стягнути сотні мільйонів з Ріната Ахметова або покарати картель Ігоря Коломойського на мільярди гривень. Ці та інші гучні плани Антимонопольного комітету України (АМКУ) давно не створюють належний резонанс у суспільстві. З єдиної причини – фактично усі вони не мають завершення.

Мешканці перших рядків Forbes якщо і потрапляють в поле зору комітету, згодом переграють його у судових інстанціях.

Заступниця голови АМКУ Анжеліка Коноплянко в інтерв'ю LIGA.net переконує: ці часи минають. Вона розповіла, кому з топбізнесменів буде найважче відбитись від санкцій за зловживання ринковою владою та чому АМКУ так часто програє монополіям найбагтших українців. 

– З 2014 року і дотепер Комітет наклав штрафів сумарно на 20 млрд грн. Натомість, в бюджет сплачено півтора мільярда. Чим пояснити різницю? 

Великий обсяг рішень АМКУ оскаржується в суді. Частину штрафів вони скасовують, виплата за рештою може затягуватися на роки. Наприклад, у 2016 році був оштрафований Тедіс Україна (за зловживання монопольним становищем на тютюновому ринку). Компанія пішла в суди і програла. Штраф у повному обсязі (431 млн грн) був сплачений лише у 2021 році. До речі, це – найбільший сплачений штраф за час роботи Антимонопольного комітету.

- Цього року Комітет санкціонував повернення чотирьом тютюновим виробникам 2,644 млрд грн. Ці гроші – штрафи, що були сплачені компаніями минулого року за іншою справою проти Тедісу. Що пішло не так?

Мова йде про справу щодо дистриб’ютора Тедіс Україна та виробників сигарет про антиконкурентні узгоджені дії (рішення АМКУ 2019 року). Рішення проти АМКУ ухвалене Верховним Судом цього року. Однією з підстав скасування стало те, що Комітет під час розгляду справи 2019 року використав як встановлені факти доказові матеріали з іншої справи щодо Тедісу (про зловживання монопольним становищем від 2016 року). Суд вказав, що це неприпустимо. Це був досить серйозний аргумент, та ми зробили висновки з цього програшу, зокрема – кадрові. 

- Причиною несплачених штрафів є судова тяганина, а також те, що ваші опоненти мають кращих юристів?

Дуже багато штрафів накладаються за антиконкурентні узгоджені дії, що стосуються спотворення результатів торгів. Оскільки суди тягнуться роками, компанії-порушники мають змогу вивести всі свої активи або ініціювати процедуру банкрутства, а деякі взагалі ліквідуватися. Наприклад, компанія Елсвік – 400 млн грн (штраф і пеня), Сімферопольський вино-коньячний завод – 28 млн грн, Чорномортехфлот – 26 млн грн, Мепромаг – 1,3 млн грн, Галичина – 1,2 млн грн. Коли Комітет виграє суд, вже не має чого стягувати. Так було у справі проти двох десятків компаній, які постачали харчування для Міноборони. АМКУ оштрафував їх на 869 млн грн. Але на балансі цих фірм у підсумку залишилась лише кредитна заборгованість.

Найбільші штрафи, що впливають на показники діяльності, – це штрафи компаніям із значними можливостями у захисті своїх інтересів. Вони мають великий матеріальний та людський ресурс. Для прикладу, ми програли суд у першій інстанції групі ДТЕК (Ріната Ахметова. – Ред.). Нагадаю, у 2020 році АМКУ наклав на ДТЕК Західенерго штраф 175,9 млн грн та на Д.Трейдінг 99,2 млн грн за зловживання монопольним становищем на Бурштинському енергоострові (у липні-жовтні 2019 року. – Ред.).

Ми боротимемось в апеляції, але якщо програємо, наші показники зменшаться на відповідну суму. Ринок електроенергії – дуже складний і потребує значних ресурсів (для розслідування і доведення вини порушників. – Ред.). У відповідачів вони є – задіяний великий пул юристів, сфокусований саме на цій справі. Зі свого боку, для Комітету Бурштинський острів має таке саме значення, як і будь-який інший кейс – ми зобов’язані забезпечити розслідування і представництво в судах за усіма справами, кількість яких наразі становить близько 300.

Водночас я хотіла би подивитись, який ще орган, із подібних нашому, дає такий результат? За дев'ять місяців 2021 року ми вже стягнули 437 млн грн, минулоріч – 296 млн грн. Це більше, ніж все фінансування АМКУ у відповідні роки (бюджет 2021 року – 310 млн грн, бюджет 2020 року – 222 млн грн). Я не намагаюсь похвалити орган, у нас купа недоліків, ми робимо помилки, але ці цифри (стягнуті штрафи) свідчать про те, що гроші не перетікають у чиїсь кишені, а йдуть до держбюджету. 

- Один із найбільш гучних кейсів – справа проти групи Ostchem. АМКУ наполягає на примусовому поділі цього бізнесу (вперше з 1995 року). Скільки юристів ходить на суди від АМКУ та від Ostchem?

Від нас – одна людина і точно понад п’ять – від відповідачів. У нас обмежений людський ресурс, але маємо забезпечити представництво всюди. І якщо, скажімо, представник Комітету не прийде на засідання суду, у наш бік одразу полетять запитання та закиди, що ми "злили" справу… Хоча людина може запізнитися, захворіти, але на це не будуть зважати (на скільки я знаю, такого взагалі-то не було, я кажу для прикладу).

У справі щодо Ostchem ми програли дві інстанції, але касація за нашим клопотанням передала справу у Велику палату Верховного Суду. Я вважаю це проміжним та все ж суттєвим успіхом.

- Чому?

Відповідачі докладали значних зусиль аби цього не відбулось. Передання справи до Великої палати Верховного Суду, де ухвалює рішення ширше коло суддів, дасть можливість ще об’єктивніше її розглянути.

Примусовий поділ (бенефіціар має продати частину свого бізнесу) – крайній засіб у країнах, де він застосовується. Ми пішли на нього, розуміючи, що інший спосіб впливу не спрацює.

- Юристи зазначали, що у доказах АМКУ у справі Ostchem є ахіллесова п'ята. Комітет визначив ринкову частку монополіста станом на 2017 рік (35,45%). Натомість, АМКУ не дослідив, як змінився ринок на час ухвалення рішення (у 2019 році). Мовляв, частка ринку могла впасти нижче "монопольної" (35%).

Нам доволі часто закидають, що АМКУ не довів монопольне становище на момент ухвалення рішення. Я відповім просто – це неможливо. Ти збираєш інформацію, аналізуєш ринок, пишеш подання про попередні висновки на пів сотні сторінок. Потім відповідач починає "тролити" (зловживати процесуальними правами) – бере час на ознайомлення, просить Комітет перенести засідання, щоб провести експертизи… і так минає рік. Ми ніколи не зможемо у таких складних справах встановити монопольне становище станом на 15 вересня, а 16 вересня ухвалити рішення у справі…

Я була залучена до справи Ostchem майже від початку, коли ще працювала на посаді начальника профільного відділу. У розслідуванні порушень з боку Ostchem брали участь найкращі юристи і економісти АМКУ. Загальна думка усіх – штраф ситуацію не виправить. Усі заводи – відповідачі групи – закредитовані. Ми розуміли, що штраф вони просто не заплатять. Всі заводи Ostchem – Азот у Черкасах, Рівнеазот у Рівне, Сєвєродонецьке об’єднання Азот у Сєвєродонецьку – фактично, містоутворюючі підприємства. Тож проблеми цих підприємств власникам легко буде перетворити на проблеми містян.

У групи Ostchem – чітке домінування на внутрішньому ринку. Інші виробники міндобрив – державний ОПЗ, який постійно мав проблеми із постачанням газу і перманентно перебував у "напівкоматозному" стані, та Дніпроазот (групи Приват), що виготовляє лише один із видів добрив – карбамід. Обидва – не конкуренти Ostchem з його номенклатурою товарів та потужністю.

Коли з одного боку компанія грається цінами, а з іншого – може раптово зупинити виробництво без урахування потреб ринку, приходить розуміння: єдиний спосіб вплинути на ситуацію – створити додаткову конкуренцію – змусити продати один із заводів групи новому власнику.

Великий бізнес – недоторканий. Чи ні?

- В Україні є низка мультимільйонерів, чий бізнес має всі ознаки монополій, але він виглядає недоторканним. Ми не бачимо їх покарання за зловживання ринковою владою. За виключенням хіба що сплати штрафу у 70 млн грн компанією Віктора Пінчука "Інтерпайп Україна". Як це пояснити?

Не погоджуюсь із таким твердженням. АМКУ бореться не з особисто олігархами, як кінцевими бенефіціарами великих фінансово-промислових груп, а з монополістами, якщо вони зловживають на ринках.

У нас достатньо таких кейсів. Ви згадали Інтерпайп Україна – у цій справі перша інстанція стала на бік відповідача, але апеляція ухвалила рішення на нашу користь.

Ми ухвалили і два рішення щодо групи ДТЕК. Перше стосується згаданого вище зловживання ДТЕК Західенерго та Д.Трейдінг на Бурштинському острові. Друге рішення – цьогорічне – стосується схожих дій щодо встановлення базових цін на енергетичне вугілля для потреб ТЕС і ТЕЦ у 2016–2019 роках, що впливало на ринок електроенергії. У межах справи накладено штраф на Держвуглепостач, ДТЕК Трейдінг, ДТЕК Дніпроенерго, ДТЕК Західенерго, ДТЕК Східенерго, Центренерго, Черкаське хімволокно на 775 млн грн. Тобто, є два рішення проти компаній, бенефіціаром яких є Рінат Ахметов, і це було наше попередження про неприпустимість зловживань.

Далі – згадане вже рішення щодо Ostchem (про примусовий поділ). Ще одне рішення щодо бізнесу Дмитра Фірташа – штраф на 381 млн грн, накладений на 18 облгазів з групи РГК за порушення законодавства про захист економічної конкуренції під час закупівлі побутових лічильників газу.

Цього року за узгоджені дії на паливному ринку ми наклали штраф у 4,7 млрд грн на 170 компаній, зокрема Укрнафту, Укртатнафту та низку фірм, близьких до групи Приват (Ігоря Коломойського. – Ред.). Це – важкий кейс: відповідачі здійснювали процесуальні диверсії. Навіть подали скаргу в НАБУ на нас, мовляв державні уповноважені неправомірно ухвалювали рішення, зловживали службовим становищем…

На сьогодні також розслідується справа щодо Миронівського хлібопродукту Юрія Косюка (два епізоди про зловживання монопольним становищем на ринку м’яса курячого), щодо компаній, пов’язаних з Петром Порошенком (зловживання монопольним становищем на ринку патоки). Є справа, пов’язана з Олегом Бахматюком (набуття контролю над птахофабриками без отримання дозволу АМКУ). Крім того, АМКУ продовжує дослідження щодо групи Інтерпайп на ринку вагонних коліс, а також – антиконкурентних узгоджених дій на ринку електроенергії, одним з учасників яких, за нашою підозрою, може бути ДТЕК.

Є справа проти Дніпроазоту, з відомим бенефіціаром (Ігор Коломойський. – Ред.)

Ми з вами щойно назвали всіх найбільших бізнесменів країни. Як бачите, для АМКУ немає виняткі. Щоб там про нас не писали.

- Ви назвали декілька прикладів, де АМКУ наклав, але не стягнув штраф (за винятком справи Інтерпайп-Україна). Втім, серед перелічених вами справ, у судах вже є такі, де Комітет програв.

Дійсно, у деяких справах є програні суди у першій інстанції. Втім, не можна казати, що ми вже програли ці справи. Наприклад, щодо рішення про групу РГК позови (про скасування штрафів. – Ред.) подавали окремі облгази. Частина судових рішень ухвалена на нашу користь, частина – на користь відповідачів. Це – перспективна справа, сподіваюсь, що ми переможемо.

Так само вважаю, що у нас сильна доказова база щодо встановлення базових цін на енергетичне вугілля на граничному рівні, де фігурують структури ДТЕК.

Тут ще варто зазначити, що у відділі, який займається, наприклад, проблемами на агропромислових ринках, працює шість спеціалістів. На весь ринок України. Ці люди розслідують одночасно антиконкурентні дії на ринку цукру, вони ж займаються кейсом Миронівського хлібопродукту, птахофабриками Бахматюка…

Той факт, що АМКУ [у нинішньому складі] не виходить щодня із гучними заявами відображає наш підхід: ми ухвалюємо рішення не для яскравих прессрелізів чи "збирання лайків", а для отримання результату.

- Минулого року АМКУ закрив справу "Роттердам+", бо не знайшов порушень. Це спровокувало дискусію, що АМКУ таким чином підіграв Офісу президента, який тоді хотів мати теплі стосунки з власником ДТЕК Рінатом Ахметовим.

Хочу чітко зафіксувати, оскільки за посадою є одним із керівників АМКУ: Офіс президента жодним чином не втручається у нашу роботу. Банкова не вказує, кого нам штрафувати або не штрафувати. І ми з Офісом президента працюємо лише у межах (наприклад) робочих нарад, куди нас запрошують, щоб дізнатись позицію АМКУ з тих чи інших питань.

Щодо "Роттердама" – я не була державною уповноваженою у цій справі, не можу говорити про деталі. Але наскільки мені відомо, на жодну людину не вчинявся тиск. У цій справі не було доведено порушень законодавства про захист економічної конкуренції і саме тому Комітет ухвалив таке рішення.

Можливо, там були порушення іншого законодавства, але це вже за межами компетенції АМКУ.

Штрафи за зухвалість

- Ексдержуповноважена АМКУ Агія Загребельска наводила порівняння: компанію Пінчука оштрафували на 70 млн грн. А постачальників харчування для Міноборони – на 200 мільйонів за схожої ціни угод. Чи не вказує це порівняння на лояльність до олігарха? 

Спочатку уточню, що у згаданій вами справі щодо торгів Міноборони було 22 відповідача–порушника.

Ми дуже рідко накладаємо максимальні штрафи. Найбільший штраф у 2021 році, з огляду на дохід суб’єкта і порушення, був застосований до групи компаній, які координували ціни на світлі нафтопродукти, серед яких раніше названі ВТФ Авіас, Укрнафта та інші (на 4,7 млрд грн. – Ред.). Ми врахували зухвалу поведінку відповідачів стосовно Антимонопольного комітету під час розслідування, масштаб порушення (кількість компаній, які були задіяні в схемі, кількість АЗС, тривалість порушення).

Схожа ситуація була у "справі Тедісу" 2021 року – компанія вчиняла процесуальні диверсії (протидіяла розслідуванню позовами в суди), тому накладений на неї штраф (274 млн грн) віддзеркалює поведінку компанії під час розслідування.

Я знаю, що нас критикують за невисокі штрафи за тими чи іншими справами. Але позиція АМКУ – не "вбити" суб’єкт господарювання, не збанкрутувати його, бо штраф, за законом, складає до 10% від доходу компанії, а позбавити його бажання повторювати порушення у майбутньому.

Саме така логіка була застосована й у справі Інтерпайп-Україна.

Наскільки мені відомо, Інтерпайп співпрацював з АМКУ під час розслідування, не затягував його, не влаштовував процесуальні атаки.

Маємо розуміти, якщо б штраф був для компанії не відчутний – його б ніхто не оскаржував, не витрачав ресурси на дорогий юридичний супровід.  

Щодо порівняння зі штрафом для компаній, які постачали харчування для Міноборони, варто зазначити наступне: АМКУ враховує – наскільки порушення було суттєвим, яку кількість споживачів зачепило.  

Якщо йдеться про змову під час постачання харчування для військовослужбовців в умовах військової агресії або про завищення цін на торгах щодо шкільного харчування – це виходить за межі... Тому штрафи у таких кейсах не можуть бути малими.

– До речі, Інтерпайп оскаржив свій програш у касації?

Так.

- Ви згадували справу щодо Дніпроазоту Ігоря Коломойського. Чотири роки тому цей єдиний завод в Україні, що виробляє хлор для знезараження води, зупинився. Як підозрює Комітет, умисно. Розслідування цієї справи триває три роки. Чи не занадто довго?

Щодо Дніпроазоту є дві справи: цінове порушення і [умисне] припинення виробництва. У відділі, який займався цим кейсом, працювало три людини, хоча відділ опікувався всією промисловістю: справи Дніпроазоту, Ostchem, аналіз матеріалів антидемпінгових розслідувань. У нас обмежений ресурс, а порушення – складні.

Звісно, тривалість розслідування у три роки – це не завжди нормально. З іншого боку, у деяких країнах ніхто не "втрачає свідомість", коли серйозні розслідування тривають п’ять–шість років.

- Із Дніпроазотом пов’язаний ще один кейс – приватизація у 2019 році Аульської хлоропереливної станції через структури, які можуть бути пов’язані з бізнесом Ігоря Коломойського. Купівля станції  відбулась без дозволу АМКУ. Чи триває розслідування, які результати?

Ми вивчаємо цю угоду. Тут є суттєві проблеми. Річ у тім, що компанія має обов’язково отримувати дозвіл на концентрацію в АМКУ, якщо дохід за минулий рік (що передував угоді) продавця та покупця перевищує по 4 млн євро у кожного (разом із пов’язаними особами). Водночас сумарний дохід двох сторін має перевищувати 30 млн євро на території України. Наприклад, якщо ваш дохід як покупця – 20 млн євро (разом із пов’язаними особами) а, у мене як продавця – 4 млн євро (разом із пов’язаними особами), то ми не йдемо за дозволом в Антимонопольний комітет. Якщо у мене 100 млн євро, а у вас 3,99 млн євро – ми також не йдемо за дозволами… Тому дуже важливо зібрати повну інформацію про покупців і пов’язаних з ними осіб, щоб коректно підрахувати фінансові показники учасників трансакції.

З цією проблемою ми зіткнулися, розбираючись зі Аульською станцією. Під час дослідження відносин контролю Агенції [довідково: покупець Аульської ХПС – ТОВ "Агенція  Мега Плюс"] ми встановили лише якогось пана Житнікова, а його фінансові показники не досягали 4 млн євро (разом з адвокатською фірмою). Придбання станції здійснювалося за запозичені кошти у юридичної особи, що також не пов’язана з Ігорем Коломойським. Тому наразі у нас немає підстав стверджувати, що придбання Аульської станції мало потребувати дозвіл АМКУ.

- Антимонопольному комітету закидають, що він легко надає дозволи на концентрацію великому бізнесу. Наприклад, Ахметову дозволяли купити Дніпровський меткомбінат, Дніпровський коксохім.

Законодавчий термін на розгляд Антимонопольним комітетом заяви на концентрацію – 45 днів. У цих часових рамках, якщо АМКУ вбачає суттєві ризики монополізації або впливу на конкуренцію [внаслідок концентрації], він має відкрити провадження. І якщо ці ризики суттєві – ми або забороняємо концентрацію, або покупець пропонує зобов’язання.

Інша причина для відмови в концентрації – санкції. Втім, зазвичай, підсанкційні компанії до нас не звертаються, розуміючи, що їм відмовлять.

Що стосується придбань структурами Ріната Ахметова таких активів, як шахтоуправління "Покровське", меткомбінат, коксохімічний завод – у межах кожної з цих справ проводилися опитування усіх зацікавлених учасників ринку. Інформація про концентрації була відкритою і публікувалася на сайті Комітету. Ми оцінювали ринкові частки учасників концентрації, наскільки угода збільшить ринкову владу Групи Метінвест та що може нівелювати можливі ризики. У підсумку компанії взяли на себе відповідні зобов’язання і виконують їх. Наприклад – гарантії постачання визначених обсягів продукції на внутрішній ринок.

Досі не було жодної скарги за наслідками цих концентрацій, зокрема і від конкурентів. Наприклад, під час надання дозволів, ми звертались до найбільшого конкурента групи – підприємства АрселорМіттал Кривий Ріг. Вони не заперечували.

- Які найбільш показові кейси АМКУ за останні роки?

Справа про зловживання монопольним становищем компанією Тедіс Україна (2016 року), справа про примусовий поділ групи Ostchem, справа проти групи Авіас на 4,7 млрд грн (у цій справі, до речі, 400 томів, які протягом місяця зшивало все управління), справи щодо фальсифікації масла (низка виробників молочної продукції вводили в оману споживачів та пропонували їм підробки у "красивій обгортці").

Важливими розслідуваннями АМКУ, за наслідками яких порушники сплатили штрафи, були: справа ДП "Укрспирт" (оштрафоване за зловживання монопольним становищем на 33 млн грн), справа ДП "Артемсіль" (штраф – 13 млн грн), справа Укрзалізниці (штраф на 18,3 млн грн), справа Адміністрації морських портів України на 5,5 млн грн.