Продовжуйте децентралізацію і жодна війна не страшна. Уроки американського федералізму
Я вперше відвідав Україну у 2014 році. Розмовляв тоді з багатьма людьми, зокрема обговорював реформу децентралізації, яка тоді лише розпочиналася. Ці дискусії надихнули мене написати коротку історію США, щоб пояснити, що федералізм був не менш важливою складовою успіху Америки, ніж демократія, хоча федералізм частіше недооцінюється сторонніми спостерігачами.
Федералізм означає, що багато рішень ухвалюються на місцях, існує складний баланс повноважень центральних та місцевих органів влади. Американці дуже обережно ставляться до будь-яких нових ідей, які загрожують зміною балансу влади. Для американців автономія провінційних урядів завжди була дуже важливою, оскільки самі США сформувалися під час війни з метою захисту повноважень провінційних урядів від Британської імперії.
Гарною ілюстрацією цього є так звана Obamacare – федеральна програма, в якій уряд взяв на себе більше відповідальності із забезпечення медичного страхування. Цю програму було розроблено так, щоб надати штатам багато варіантів вибору та не порушити баланс влади.
На мою думку, федералізм є важливою передумовою належного управління. Наприклад, Об’єднані Арабські Емірати чи Китай є країнами недемократичними, проте федеральними й досить добре керованими, тоді як Україна є централізованою демократією з проблемами, що випливають із централізації.
Одним із важливих аспектів федералізму є те, що він надає багато можливостей політичним лідерам на місцях, а ті, хто добре працюють на владних посадах на місцевому рівні, можуть стати сильним претендентами на лідерство на національному рівні. Отже, федералізм знижує бар’єри для входження в національну політику й таким чином робить національну демократію більш конкурентною.
Система, в якій найкращим кандидатом на найвищу посаду є особа, яка не має досвіду роботи в органах державного управління, загалом має викликати занепокоєння. У федеральній демократії можна знайти хороших кандидатів на пост президента чи прем’єр-міністра серед людей, які мають певний політичний досвід чи досвід роботи в органах влади на державному чи місцевому рівнях.
Дональд Трамп був першим президентом США без попереднього досвіду роботи в уряді, і його каденція стала стресом для американських політичних інститутів. Гадаю, ми пережили цю загрозу нашій системі значною мірою саме завдяки федералізму.
Авторитарні тенденції викликають занепокоєння у США, проте вони мають досить локальний характер – трампісти можуть намагатися підірвати демократію у близько 1/3 округів, де вони мають більшість, проте змінити всю національну політичну систему набагато важче. У будь-якому разі партіям важливо мати офіси в регіонах, де вони програли, для того, щоб захищати меншість, яка за них голосувала.
Захист меншості є життєво важливим для демократії, хоча у США це стало домінуючою ідеєю лише в другій половині минулого століття. Спочатку Конституція США не встановлювала рівні права для всіх громадян – вона дозволяла рабство та не надавала права голосу афроамериканцям та жінкам. Поправки, внесені до Конституції в середині ХІХ століття після громадянської війни, передбачають, що штати мають забезпечувати рівний захист прав для всіх. Отже, федеральний уряд узяв на себе відповідальність із захисту прав меншин та демократії. Це найкращий спосіб гарантувати, що провінційні уряди не зловживатимуть своєю владою та не виникатиме жодних форм "феодалізму".
Найкращий спосіб запобігти феодалізму – це гарантувати всім рівні можливості участі у місцевих виборах, щоб місцеві олігархи не змогли уникнути відповідальності на місцевому рівні. Це важливе завдання для національної влади. Простіше кажучи, центральний уряд має використовувати свою владу для підтримки демократичних прав виборців, а виборці можуть використовувати свої демократичні права для контролю за місцевими елітами.
Такий стан справ може виявитися під загрозою, якщо чиновники на місцях намагатимуться контролювати результати місцевих виборів, а центральний уряд не захоче втручатися – наприклад, коли органи місцевого самоврядування надають підтримку на виборах також політикам національного рівня. У такому разі, можливо, доведеться чекати на центральну владу, яку контролюватиме партія, відмінна від партії, до якої належать "місцеві олігархи". Коли такий уряд буде обрано, він зможе розширити власну виборчу базу, покращуючи захист права голосу.
Наприклад, федеральний уряд США не захищав права чорношкірих виборців протягом багатьох років до 1965 року. Ліндон Джонсон (президент США в 1963-1968 роках) зробив найбільше для того, щоб покласти край інституційному расизму в США. Він використав багато правоохоронних повноважень національного уряду, щоб захистити права чорношкірих виборців та зменшити вплив місцевих еліт, які підтримували дискримінаційні норми. Він робив це, щоб отримати більше голосів. Проте це поклало початок фундаментальним змінам соціальних норм, і приблизно через 50 років американці обрали чорношкірого президента.
Як не парадоксально, але такі тектонічні зміни може бути складніше здійснити в централізованій системі, оскільки президент, який має централізовану владу, може звернутися задля отримання голосів до представників домінуючої місцевої еліти. Він може укласти з ними угоду – вони його підтримують на виборах, а він, зі свого боку, призначатиме їх до органів місцевого самоврядування. Так він потрапляє в залежність від "місцевих олігархів".
В історії можна знайти безліч прикладів скидання монархів, які втрачали підтримку аристократії (давня форма олігархії). Олігархи мають спільну зацікавленість у збереженні своєї влади, тому якщо центральний лідер (президент чи король) діє проти них, вони об’єднуються й можуть разом його повалити. Тому лідер держави, який би намагався нав’язати нову соціальну норму, найімовірніше, зіткнувся би зі спротивом не одного місцевого лідера, а всіх.
Великою перевагою федералізму є те, що, оскільки місцеві олігархи отримують владу від місцевої політики, а не від центральної влади, влада в регіонах час від часу змінюватиметься, тобто в окремих регіонах до влади прийде опозиція.
Ще одна велика перевага федералізму полягає в тому, що президенту легше переслідувати корумпованих місцевих чиновників, коли він їх не призначав.
Президента не звинуватять у невдачах на місцевому рівні, якщо він не призначав місцевих урядовців. Навпаки, він хоче, щоб люди довірили йому виправлення цих невдач. Це дозволяє припустити, що децентралізація збільшує шанси на переобрання національного лідера, який захищає права громадян тоді, коли місцева влада намагається їх порушити.
Водночас, якщо місцеві лідери ризикують бути покараними за порушення прав своїх виборців, вони намагатимуться добре служити громадянам. І, маючи хороший послужний список, вони можуть спробувати балотуватися до органів національного рівня. Таким чином федералізм захищає демократію.
Коли ця логіка може дати збій?
Одним із прикладів є Нігерія, якій властиве глибоке розмежування за етнічною ознакою. Тут успішні місцеві лідери можуть не стати сильними конкурентоспроможними кандидатами на національне лідерство, якщо представники інших етнічних груп не хочуть довіряти їм як національним лідерам навіть попри те, що останні добре зарекомендували себе на місцевому рівні. Так етнічне розмежування може перешкодити федералізму забезпечити кращу демократичну конкуренцію на національному рівні. Звісно, це не стосується України, де людей більше турбують особисті чи професійні якості лідера, ніж його етнічна приналежність.
Проте що як національний лідер, замість того, щоб захищати права виборців, укладає угоду з місцевими елітами, які потім підтримують його й водночас посилюють власну владу над громадянами? Як суспільству вийти з такого замкненого кола?
Вочевидь, буде дуже нелегко протистояти широкій змові широкої коаліції національних та місцевих еліт, яка зловживає своїми повноваженнями та порушує демократичні права людей. Однак федеральне розмежування повноважень зробило би таку змову менш стабільною завдяки ширшим можливостям деяких представників місцевої влади вийти з такої коаліції.
По-перше, деякі керівники регіонів могли би вирішити надавати кращі послуги своїм громадянам, а згодом балотуватися до органів центральної влади й кинути виклик національному лідеру, що зловживає своїми повноваженнями.
Інший варіант – національний лідер міг би вирішити захищати місцеву опозицію від зловживань з боку місцевих олігархів – наприклад, за допомогою національної поліції. Крім того, громадяни могли би організуватися в нову політичну партію та кинути виклик чинним лідерам, які зловживають владою.
Люди цінують демократію, бо їм подобається мати можливості притягати урядовців до відповідальності за якість публічних послуг. Тож, щоб мати загальнонаціональну підтримку, партія воліє мати демократичних лідерів на місцях. Перевага беззаперечного контролю вашою партією місцевої влади в одному регіоні шляхом придушення там демократії нівелювалася б втратою підтримки з боку виборців в інших регіонах, коли тамтешні виборці побачать, що ваша партія недемократична. У загальнонаціональній політичній системі з сильними політичними партіями будь-який місцевий лідер зазвичай має узгоджувати свої дії з якоюсь із цих партій. У такий спосіб сильна національна партійна система може допомогти захистити права виборців по всій країні.
Наразі, коли Росія знову погрожує ескалацією війни з Україною, як можна створити реальну загрозу того, що такі дії коштуватимуть Росії дуже дорого?
Повна відповідь має виходити за межі військової готовності та визнати, що децентралізація, яка підвищує можливості лідерів місцевих громад, може бути важливим фактором національної оборони. Коли у кожній громаді є обраний лідер, який має як реальну частку влади в українській політичній системі, так і доведену здатність мобілізувати громадян для місцевих політичних дій, то будь-який потенційний загарбник має зрозуміти, що іноземна окупація зіткнеться з добре організованим та глибоко вкоріненим опором у кожній частині країни.
Таким чином децентралізація може сприяти посиленню захисту національної цілісності України. Тож якщо зовнішні загрози викликають занепокоєння, зараз може бути чудовий час для впровадження додаткових реформ, які посилять повноваження обраних лідерів громад – або шляхом збільшення місцевих бюджетів, або, можливо, включенням їх до складу районних рад з реальними управлінськими повноваженнями на районному рівні.
Для США Україна є важливим партнером. Американці дуже прихильно ставляться до України, тому що українці обрали демократію. Ми також підтримували перехід Росії до демократії, і я твердо вірю, що зрештою демократична Україна сприятиме розвитку демократії в Росії, хоча така перспектива може здатися загрозливою нинішньому керівництву Росії.
Однак я вірю, що з часом Росія матиме кращі стосунки зі своїми сусідами – так само, як Німеччина сьогодні, хоча остання намагалася нав’язати своє панування двічі протягом минулого століття.
Стаття надана "Вокс Україна"