Ключова реформа. Як Україна (не) виконала рекомендацію ЄС

Україна затвердила комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку і прокуратури, який був однією з рекомендацій Єврокомісії. Посол ЄС Матті Маасікас привітав цей крок, та попереду ще усна та письмова оцінки виконання рекомендацій.

"Ми вражені…. Україна продемонструвала розуміння потреби у сильному секторі цивільної безпеки", – переконує LIGA.net заступниця голови Консультативної місії ЄС Мора О'Саліван. Але додає: найважливіша оцінка буде надана Україні за результатами його фактичного виконання.

У громадськості є запитання до надто широких мазків плану. "Уніфікація, розвиток, гармонізація…. Конкретики немає", – каже LIGA.net член правління Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк.

У владі ж запевняють, що готові над цим працювати. "Якщо все прописати крок за кроком, виписати законопроєкти, то все це можна зробити. Ми готові до цього, а зараз органи виконавчої влади мають напрацювати пропозиції", – запевняє LIGA.net член правоохоронного комітету Ради Олександр Бакумов (Слуга народу).

Що це за комплексний план, чому він був таким важливим для європейців та які є до нього зауваження – розбиралась LIGA.net.

ЩО У ПЛАНІ ТА ЧОМУ ВІН ВАЖЛИВИЙ

9 травня голова Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн приїхала в Київ та нагадала: у червні буде надано усну оцінку прогресу України, восени – письмову. Від успіху цього процесу залежить, чи почне Україна наприкінці 2023-го або на початку 2024 року переговори про вступ до ЄС.

За два дні президент Зеленський оголосив про виконання однієї з вимог – схвалив стратегічний план реформування органів правопорядку.

Історія з цим планом довготривала, розповідає LIGA.net експерт Центру політико-правових реформ Євген Крапівін. Протягом останніх років реформи лише реагували на якісь нагальні потреби – без стратегічного підходу.

"У нас взагалі було відсутнє комплексне бачення, якими мають бути правоохоронні органи, – додає LIGA.net член правоохоронного комітету Ради Олександр Бакумов (Слуга народу). – Тобто у нас немає визначеної цілі, куди ми йдемо. Для цього потрібен цей план".

За даними Офісу генпрокурора, над планом працювала група з представників ОГП, органів правопорядку, МВС, Офісу президента, Кабміну. Також були залучені партнери: міжнародні експерти Консультативної місії ЄС, проєкту ЄС Pravo-Justice, посольства США.

"Під час роботи над… планом нам було приємно бачити, що відбувалися консультації з громадянським суспільством, – каже LIGA.net Мора О'Саліван, заступниця голови КМЄС. – Ми вважаємо, що імплементація плану також має супроводжуватися дієвими механізмами контролю".

До розробки плану не долучали правоохоронний комітет Ради, зауважує перший заступник голови комітету Андрій Осадчук (Голос). "Звісно, хотілося б, щоб на етапі планування залучали всіх стейкхолдерів. Адже це нам потім ухвалювати закони для його реалізації", – каже він LIGA.net.

Тим не менш, вийшов план, який розрахований на 2023-2027 роки і стосується органів МВС, Нацполу, ДПСУ, ДБР, БЕБ, СБУ, Митної служби, прокуратури. Він визначає основні принципи та шість напрямів реформи.

За словами Бакумова, у плані можна виокремити чотири вектори:

Уніфікація структури органів правопорядку, чітке розмежування їхніх повноважень, ризико-орієнтований підхід в управлінні, KPI.

"Є проблеми з нездоровою конкуренцією між правоохоронними органами, – пояснює проблему Бакумов. – Це дуже різні структури, різний порядок набору. Одні є більш відкритими, інші – консервативними. Ми навіть не до кінця розуміємо порядок добору і проходження служби…. Кожен правоохоронний орган ніби біжить автономно".

Процесуальний момент. У плані йдеться про прискорення строків досудового розслідування, розширення позасудових методів розв'язання суперечок, посилення координаційної ролі Офісу генпрокурора.

Контроль. Декілька разів згадується про залучення громадськості, проведення соцопитувань для оцінки органів правопорядку. Демократичний цивільний контроль винесено окремим підрозділом.

Послідовна кримінальна політика. За словами Бакумова, сьогодні правоохоронці більше борються вже з наслідками – тобто з самими злочинами. А от запобігати їм " не дуже вдається".

ЩО З ЦИМ ПЛАНОМ (МОЖЕ БУТИ) НЕ ТАК

Належне управління стійким правоохоронним сектором є важливою передумовою для зміцнення впевненості ЄС у більшій підзвітності українських державних установ, вважає Мора О'Саліван.

Поки щодо плану є певний скепсис. Через відсутність конкретики його радше можна назвати "дороговказом", пояснює LIGA.net Вадим Пивоваров, виконавчий директор Асоціації українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів.

"Там лише загальні фрази про гармонізацію, поглиблення, розширення…. Ну, як ти це виконаєш і перевіриш? Скажеш, що щось поглибив? – запитує він. – Звісно, не можна все передбачити, але ж це назвали комплексним планом…. Я би називав це щонайбільше дороговказом. План – це коли передбачені чіткі кроки, які потім можна перевірити".

Називає документ "загальною візією" і член правління Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк. На його думку, він написаний дуже широкими мазками та дипломатично оминає гострі кути.

"Не так робляться документи про політики. Спочатку треба визначити ключові проблеми, потім – заходи для їх розв'язання, відповідальних осіб, строки. І потрібні ресурси, – пояснює він LIGA.net. – Тоді видно, чи це дійсно можна виконати. А коли я читаю цей план, то бачу просто список побажань. Хто і коли його виконуватиме – незрозуміло".

У плані прописане завдання Кабміну наповнити його конкретикою. За словами Бакумова, нардепи теж готові до цього долучатися.

Голова МВС Ігор Клименко на зустрічі з представниками посольства США запевнив: уряд готує план практичних заходів, буде широкий документ, а Міністерство внутрішніх справ працює над законопроєктом про надійне функціонування власне правоохоронної системи. І все це має вилитися у закон про формування безпекового середовища після війни.

ЧИ СТАНУТЬ ОРГАНИ ПРАВОПОРЯДКУ ПРОЗОРІШИМИ

Прозорість у плані винесено окремим розділом. І декілька разів згадується посилення демократичного цивільного контролю.

Демократичний контроль є комплексним поняттям, каже Бакумов. З одного боку – контроль з боку парламенту як обраного народом представницького органу. З іншого – з боку громадських організацій.

За словами Крапівіна, громадськість має виконувати дві основні функції:

1. Кадрову – залучатися до проведення конкурсів із набору на посади у правоохоронних органах, розгляду просувань по службі.

2. Дисциплінарну – участь у розгляді висновків службових розслідувань.

Наразі інститути залучення громадськості відрізняються залежно від органу, каже експерт: "У нових законах про НАБУ, БЕБ написали одне, в законі про Нацпол – інше, хто в ліс, хто по дрова".

Із загальних положень плану складно визначити, про яке саме посилення громадського контролю йдеться, зазначає Крапівін. На його думку, це має бути складовою уніфікації органів правопорядку – що у всіх органах все повинно працювати за однаковим принципом.

"Уніфікація зачіпає не тільки організацію органів зсередини, а й зовнішню рамку – як їх контролює громадськість у передбачених державою формах, – пояснює Крапівін. – Йдеться про розвиток і уніфікацію форматів".

За допомогою громадських рад можна забезпечити якісніший демократичний контроль, додає Бакумов. Але для цього вони мають працювати системно і однаково у всіх органах правопорядку.

"В деяких органах ми маємо більш-менш ефективну систему контролю за допомогою громадських рад, а в деяких – взагалі недієву, – пояснює нардеп. – Якщо ми створимо у всіх органах систему контролю, ми точно досягнемо мети. Ми як парламентарі готові долучитись".

Але у плані дійсно не вистачає конкретики – щодо залучення громадськості теж, зауважує Хавронюк: "Я колись писав про форму участі громадськості за взаємодії з НАБУ. Я чітко бачив заходи на доступ суспільства до інформації, заходи кадрового характеру і контрольні заходи. А тут просто "посилення" – і здогадуйся як хочеш".

Не вистачає конкретики щодо цивільного контролю і Устиновій: "Нам треба очищувати систему від негідників. Нікуди не поділися корупціонери і зрадники. Я сподіваюсь, що з цим і допоможе цей контроль".

СЛОН У КІМНАТІ. ЧОГО МОЖЕ НЕ ВИСТАЧАТИ НА ШЛЯХУ ДО ЄС

План, по суті, виглядає як документ мирного часу, – не містить жодних згадок про воєнну юстицію, стверджує Крапівін.

З одного боку, це логічно, оскільки Україна навряд стане членом ЄС до завершення війни. Але відлуння війни досягатиме України роками. І пов’язані з війною провадження лягатимуть на плечі правоохоронців.

Бакумов не виключає, що народні депутати звернуться з окремим проханням додати питання воєнної юстиції до плану. Хоча вже зараз у комітеті робоча група працює над законом про військову поліцію, яка має замінити військову службу правопорядку.

"Подивимось, наскільки ми зможемо реалізувати саме повну систему: чи вдасться це зробити органом досудового розслідування, чи не вдасться – і вони займатимуться тільки превенцією та адмінправопорушеннями, – каже нардеп LIGA.net. – Тобто зараз це все в процесі. Воєнна юстиція має бути – бодай військова поліція, військова прокуратура".

На думку Устинової, воєнна юстиція має виноситися окремим планом, який стосуватиметься створення і військової поліції, і прокуратури, і судів. "Зараз же ми говоримо про цивільні речі", – пояснює вона.

Ще одним аспектом плану є посилення координаційної ролі Офісу генпрокурора. За словами Крапівіна, у цьому немає чогось дивного, адже прокурори справді відповідають за процес розслідування: без них не можна повідомити про підозру, звернутися до суду для обрання запобіжного заходу тощо. Але інше питання – це відсутність згадок у плані створення умов для роботи самого генпрокурора.

На думку Крапівіна, потрібні зміни у процедурі звільнення генпрокурора: або через створення певної комісії, яка визначатиме, що прокурор не справляється, або через збільшення кількості голосів нардепів, необхідних для його звільнення політичним шляхом.

"Тобто не 226 голосів, а 300 голосів, – пропонує Крапівін. – Справді, генпрокурор під високим ризиком політичного впливу через те, що він може дуже швидко і просто втратити свою посаду".

Втім, попри певну критику плану, у ЄС поки серйозних зауважень немає. Постпред Євросоюзу Матті Маасікас привітав його, назвав "масивним" та заявив, що частину рекомендацій уже виконано.

У представництві ЄС у Києві заявили, що ефективні правоохоронні органи матимуть вирішальне значення для вступу України до ЄС.

"З нетерпінням чекаємо на впровадження та сповнені рішучості всіляко її підтримувати", – підсумовують європейські дипломати.

Читайте також: Розбір | Підняти прапор над Кримом. Як та до чого готують Гвардію наступу

Матеріал підготовлений у партнерстві з Freedom House Ukraine у межах проєкту "Громадський контроль над органами безпеки в Україні".