Щоб не було як з ковалем і трактористом. Що не так з українською політикою?
В останні декілька днів побільшало політичних закликів типу "а зробімо ось це!" Як мінімум я чув три ідеї: а) мобілізувати тільки бідних, тоді як інші можуть (офіційно) відкупитися; б) бронювати від мобілізації тих, хто платить більші податки (тобто заробляють відносно великі гроші); в) віддати землю військовим в ЗСУ як мотиваційну (преміальну?) частину. Впевнений, я щось з цікавих ідей пропустив.
Розумію, звідки йде креатив. З одного боку, початок року – хочеться нових "звершень", з іншого – рівень невизначеності зашкалює. Тому всім хочеться долучитися до формулювання якихось рішень. Виглядає, як в старому анекдоті про рішення сільської ради, що робити з трактористом, який втопив трактор в річці, коли єдине рішення є у коваля: "А давайте я його вдарю". А після того як йому кажуть, що вдарити тракториста – не варіант, коваль каже: "Так дайте мені вдарити хоч когось".
Я б дуже застеріг від необдуманих рішень у надзвичайно важливих питаннях. Насамперед застеріг би громадянське та професійне співтовариство, але також не радив би й владі "перевіряти температуру в суспільстві" через вкидання непрорахованих ідей – зазвичай вони не приводять до потрібної консолідації й роблять погану справу, особливо в умовах війни.
В історії, політології, соціології, економіці описано багато підходів до формулювання державних політик. Можна використовувати підходи теорії еліти, яка стверджує, що невелика, заможна або добре освічена група в суспільстві може і повинна впливати на політичні рішення та може їх контролювати, часто для збереження своєї влади та інтересів. Ця теорія припускає, що розробка політики стосується не стільки демократичного представництва, скільки підтримки статус-кво, що приносить користь еліті. Мені здається, Україна жила за такою моделлю як мінімум з кінця 1990-х і до 2022 року. Хотілось би перейти до чогось іншого.
Можна, наприклад, підійти до розробки політик з точки зору теорії груп інтересів. Цей підхід передбачає, що державна політика є результатом боротьби між різними групами інтересів. Вироблення політики розглядається як процес угоди та компромісу між різними групами, кожна з яких наполягає на політиці, яка відповідає її інтересам. Такий підхід часто можна побачити в демократичних країнах, де групи лобіювання та адвокації відіграють значну роль. Для реалізації такого підходу треба ухвалювати закон про лобіювання та чітко визначати правила гри у разі адвокації. Проблема в тому, що формування професійних груп інтересів та інституціоналізація їх представництв може зайняти десятиріччя – як мінімум такі процеси пройшли інші країни.
Інституціональний підхід зосереджується на конституційній та законодавчій ролі інституцій (наприклад, парламенту, уряду, бюрократії та судів) у виробленні політики. Інституціоналісти стверджують, що політика формується інституційними процесами, правилами та нормами, і якщо кожен робить свою справу добре, то все повинно бути гарно. Я розумію і підтримую цей підхід, але, як говорив колись мій колега в НБУ, "неможливо побудувати комунізм в одній окремій інституції". Беручи до уваги, що більшості державних інституцій в Україні ще є куди зростати в покращені своєї спроможності (capacity), якісна підготовка колективних/міжінституційних рішень може ще буксувати.
Є багато інших теорій і підходів. Одні припускають, що особи, залучені до формування політики, діють раціонально, прагнучи максимізувати власні вигоди, тому вимагають ретельного аналізу та стратегічного планування. Основним інструментом таких політик є аналіз вигід і витрат (CBA), за яких зважуються витрати та переваги різних варіантів політик, щоб вибрати найбільш вигідний або оптимальний з урахуванням політичної економії. Хотілось би навчитися застосовувати такі підходи в Україні.
Навпаки, постмодерні підходи до формування політики ставлять під сумнів об’єктивність і раціональність політичних агентів. Вони зосереджуються на ролі мови, символів і дискурсу у формуванні політики та стверджують, що формування політики є суб’єктивним процесом, на який впливають культура, мова та динаміка влади.
Можна продовжувати цей перелік – теоретиків в політології багато. Але будь-який метод точно краще, ніж діяти без методу. Краще, ніж хаотичний метод. Тому, знову ж таки, я б дуже застеріг суспільство пропонувати нові політики без необхідного прорахування (для державних установ ця теза повинна виглядати аксіоматичною).
Якщо немає можливості моделювати або рахувати потенційний вплив політик, то, будь ласка, приєднуйтесь до інституціоналістів та допомагайте робити більш продуманий аналіз вигід-витрат в галузі, в якій ви спеціалізуєтесь.
Якщо ж ви представляєте серйозні мозкові центри (think tanks) та у вас є більше власної інституційної спроможності розробляти політики, які можуть бути корисними для країни й ви готові їх лобіювати, то в мене є для вас пропозиція: робіть все можливе, щоб в країни запрацював evidence-based policy making (EBPM) – формування політики на основі доказів та даних.
Фундаментальне значення методу EBPM полягає в його потенціалі робити процес розробки політики більш ефективним, підзвітним і прозорим. Завдяки ґрунтуванню рішень на емпіричних даних політика, з більшою ймовірністю, досягне запланованих результатів і буде менш схильна до впливу партійних інтересів або спекулятивних міркувань. Цей підхід також дозволяє владі та суспільству постійно навчатися та вдосконалюватись, оскільки політику можна регулярно оцінювати та оновлювати на основі нових доказів або обставин, що змінюються.
Обов’язково треба провести також контрфактологічний аналіз, тобто аналіз того, що станеться, якщо політика не буде реалізована. У ході аналізу повинні бути вивчені як прямі, так і непрямі наслідки, які виникають через політику з урахуванням розуміння рівня невизначеності та зовнішнього впливу, який є за межами політики, але який може вплинути на її ефективність.
Саме такий аналіз, який є значно більш розвинутою формою аналізу вигід і витрат, робить помилки під час формування державних політик малоймовірними. За EBPM коваль (з анекдоту на початку тексту) на зустрічі сільської ради буде не потрібний – там будуть знати, що робити з трактористом.
У цьому вже змогли переконатися багато країн, які офіційно ухвалили EBPM як підхід до планування та імплементації своїх державних політик. Наприклад, Велика Британія у 2013 році створила мережу What Works Network, яка складається з 13 незалежних установ, метою яких є надання органам державного сектору доступу, створення та використання високоякісних доказів для розробки державних політик та ухвалення рішень.
У Сполучених Штатах закон про ефективність і результати уряду (GPRA) 1993 року та закон про його модернізацію 2010 року представляють значні кроки на шляху до включення доказів і даних про ефективність політик у федеральний бюджет і розробку політики. Інструменти EBPM також давно в практиці державної інституції, яка відповідає за аналіз якості ухвалених рішень – US Government Accountability Office (GAO).
Канада також досягла значних успіхів у EBPM, зокрема завдяки створенню свого Results and Delivery Unit. Цей підрозділ зосереджений на відстеженні та звітуванні про результати державної політики, гарантуючи, що рішення ухвалюються на основі фактичних результатів, а не прогнозів чи припущень. У Канаді EBPM фактично працює на рівні кожного міністра, який має так званий Mandate Letter – щось на кшталт завдання для міністра, в якому є його прораховані обіцянки, відображені в цифрах. І потім RDU аналізує стосовно кожного міністра їх виконання.
Підсумувавши всі ці роздуми, дозволю собі зробити декілька порад. Перше – час прямувати до побудови інституційних основ державних політик. І в цій побудові важлива роль як держави, так і професійного суспільства – обидві сторони повинні припинити продукувати волюнтаристські, необдумані, непрораховані політики.
Державні політики повинні бути ефективними, а рішення – базуватися на тому, що було доведено в теорії, міжнародній практиці або протестовано на пілотах в наших реаліях, особливо під час війни. Треба зупинити формулювання політики на припущеннях чи інтуїції – помилки для країни можуть бути дуже болісними.
У таких реаліях як мінімум якісний cost-benefit analysis або прорахований EBPM сприяють прозорості та підзвітності в управлінні, бо суспільство може об’єктивно оцінити політичні рішення на основі емпіричних даних.
Нарешті, ці підходи до формулювання політики допомагають зміцнити суспільну довіру, оскільки політика виглядає заснованою на об’єктивних критеріях, а не на суб’єктивних чи партійних інтересах.