Власть народу, или Референдум, как способ снять ответственность

Тема референдуму знову перебуває в центрі уваги політичного життя країни. Ідея ухвалення народом стратегічно важливих рішень замість представників, ним же обраних, видається вкрай спокусливою пропозицією для будь-якого політика, оскільки референдум дозволяє зняти з себе тягар політичної відповідальності за ухвалення завідомо непопулярних чи контраверсійних рішень, апелюючи до верховної волі народу як єдиного джерела влади в Україні.    

Чому закон про референдум - важливий?

Участь у всеукраїнському та місцевому референдумах – конституційне право кожного громадянина України (ст. 38, 70 КУ). Але сьогодні українці фактично позбавлені можливості реалізувати його - закону, який би регулював питання референдуму (п. 20 ч. 1 ст. 92), на сьогодні все ще немає. Закон України "Про всеукраїнський референдум" 2012 року був визнаний неконституційним минулого року, а нового закону Верховна Рада попереднього скликання так і не ухвалила. Наразі у парламента є реальний шанс ухвалити закон про референдум та створити реальний механізм цієї форми народовладдя. Однак, одна справа - передбачити право на народне волевиявлення через референдум, а зовсім інша – завершити регулювання практичної сторони реалізації цього права, гарантованого Конституцією.

Цікаво, що Конституція не просто передбачає можливість проведення референдуму, як одну з форм безпосередньої демократії. Закон визначає основні засади та параметри референдуму, вийти за рамки яких неможливо. Відповідно до Конституції, тільки всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України (ст. 73), а також про затвердження вже ухвалених Верховною Радою змін до Розділів І, ІІІ та ХІІІ Конституції України (ч.1 ст. 156). З першого питання референдум призначає Верховна Рада (ч. 1 ст. 72, п. 2 ч. 1 ст. 85), а з другого – президент (ч. 1 ст. 72, п. 6 ч. 1 ст. 106, ч. 1 ст. 156). Окрім того, Конституція не допускає проведення референдуму щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74).

Чи має право народ самостійно ініціювати проведення всеукраїнського референдуму?

Так, Конституція надає таку можливість. У цьому випадку референдум проголошується президентом України (п. 6 ч. 1 ст. 106) на вимогу не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу. Але за умови, що підписи для призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100000 підписів у кожній області (ч. 2 ст. 72). Окрім того, за зверненням президента або щонайменше 45 народних депутатів України Конституційний Суд може дати висновок про конституційність будь-яких питань, які виносяться на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (ч. 2 ст. 151).

На всеукраїнський референдум виносяться питання загальнодержавного значення - такі, вирішення яких впливає на долю всього українського народу (рішення Конституційного Суду України від 14 березня 2014 року).

Однак питання проведення за народною ініціативою всеукраїнського референдуму щодо ухвалення законів - досить спірне та дискусійне з погляду Конституції. Так як норми, які стосуються процесу ухвалення законів, розміщені в основному в іншому розділі Конституції (Розділ IV. Верховна Рада України), що визначає правовий статус парламенту. Саме Верховна Рада названа єдиним органом законодавчої влади в Україні (ст. 76), до повноважень якого належить питання ухвалення законів (п. 3 ч. 1 ст. 85, ст. 91).

Ухвалення законів на референдумі

Ухвалення нових законів у позапарламентський спосіб породжує ряд юридичних проблем і запитань.

По-перше, яким буде співвідношення законів, ухвалених на всеукраїнському референдумі, та законів, ухвалених Верховною Радою і підписаних президентом в межах загальної процедури (ст. 94)? Чи має Верховна Рада право з часом скасовувати або змінювати закони, ухвалені на всеукраїнському референдумі, чи, навпаки, – закони, ухвалені на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, можуть бути змінені або скасовані лише наступним всеукраїнським референдумом з цього ж питання?

Як бачимо, ухвалення нових законів на всеукраїнському референдумі породжує безліч юридичних запитань стовно результатів такого референдуму, на які Конституція не може дати однозначної відповіді.

Доцільно також згадати позицію Конституційного Суду в Рішенні від 16 квітня 2008 року з цього приводу: "народ, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією". Тому без відповідних змін до Конституції, питання про ухвалення нових законів на всеукраїнському референдумі краще все-таки не порушувати.  

По-друге, ухвалення нових законів на референдумі ставить під сумнів саму законодавчу функцію парламенту загалом та народних депутатів зокрема. В такому випадку, навіщо взагалі потрібна Верховна Рада, якщо народ самостійно може ухвалювати та змінювати будь-які закони?

В умовах нестабільної демократії в Україні, а також через триваючу агресію Російської Федерації проти України, такий спекулятивний підхід до референдуму в Україні може стати реальною загрозою для конституційного ладу держави, її незалежності, суверенітету та територіальної цілісності з усіма відповідними наслідками.

Окрім того, Конституція України взагалі не містить положень про консультативні референдуми (дорадче опитування громадян України з метою  виявлення  волі  громадян  при  вирішенні  важливих питань загальнодержавного та місцевого  значення), а тому будь-які результати такого народного волевиявлення, одержані через референдум, будуть обов’язковими й не вимагатимуть затвердження з боку будь-яких інших органів державної влади (Рішення Конституційного Суду України від 05 жовтня 2005 року та від 16 квітня 2008 року). Отже, саме на народ України в такому разі покладається повна політична відповідальність за ухвалення певного рішення.

По-третє, логіка проведення референдуму за народною ініціативою суттєво відрізняється від проведення інших типів референдумів через специфіку самого процесу підготовки законів. Якщо, у випадку затвердження вже готових змін до Конституції України, на референдум виноситься документ, попередньо розглянутий та ухвалений парламентом, то на якому етапі референдуму за народною ініціативою і яким чином має з’явитися готовий текст документа, щодо якого громадяни і будуть здійснювати волевиявлення?

Очевидно, що остаточний текст законопроекту, за який пропонується проголосувати "так" або "ні", має з’явитися не просто до проголошення всеукраїнського референдуму, а ще до самого початку зборів підписів за проведення такого референдуму! Причому протягом усього процесу підготовки та проведення референдуму (який явно не є одноденним дійством, а потребує складної послідовної та поетапної підготовки) у законопроект буде неможливо внести будь-які зміни (навіть найменші виправлення!). В протилежному випадку отримаємо інший проект закону, ніж той, що вносився спочатку, а отже, увесь процес підготовки необхідно знову починати з нуля. 

Варто згадати, що будь-який законопроект відповідно до Регламенту Верховної Ради проходить довгу і складну послідовну процедуру розгляду та голосувань на засіданнях відповідних комітетів та пленарних засіданнях Ради в трьох читаннях (будь-який якісний законопроект принаймні). Під час обговорень та голосувань неодмінно виникають поправки, корегування та уточнення, які суттєво змінюють текст законопроекту. Через це нерідко первісна редакція законопроекту суттєво відрізняється від тієї, яку парламент ухвалив. Та й така редакція не завжди остаточна, оскільки президент може скористатися правом вето і повернути законопроект у парламент зі своїми пропозиціями та зауваженнями.

Референдум для скасування чинного закону

Однак варто наголосити, що Конституція не забороняє ініціювання всеукраїнського референдуму щодо скасування вже чинного закону, ухваленого Верховною Радою. Цілком зрозуміло, що такий підхід до референдуму менш популістичний, і, крім того, сам процес підготовки та проведення референдуму вже не вимагатиме такої клопіткої та скрупульозної роботи з розробки готового законопроекту (як під час підготовки референдуму щодо прийняття нового закону). Питання, яке висувається на такий референдум, можна сформулювати досить просто і лаконічно: "Чи підтримуєте ви скасування Закону України "Про…"?". На такий референдум можна також винести питання про скасування частини закону ("Чи підтримуєте ви скасування статей… Закону України "Про…"?") або окремих змін до нього ("Чи підтримуєте ви скасування Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про…"?").   

А що у сусідів?

Цікаво, що зарубіжна конституційна практика також послідовно дотримується такого підходу. У більшості країн Європи предмет референдуму чітко окреслений у конституції, а практика проведення законодавчих референдумів малопоширена. Якщо вона і присутня, то такі референдуми мають переважно консультативний характер або ініціатива належить здебільшого органам влади, а не виборцям. Тому результати референдумів все одно вимагають ухвалення рішень відповідних органів.

Законодавство більшості європейських країн частіше закріплює проведення референдуму, як одну із стадій процесу внесення змін до конституції (Австрія, Данія, Естонія, Італія, Іспанія, Латвія, Литва, Польща, Словенія, Швеція тощо). Можливість проведення конституційних референдумів за народною ініціативою існує лише в Італії, Латвії і Литві. А от повне або часткове скасування законів ("народне вето") передбачене в законодавстві Албанії, Італії, Латвії, Ліхтенштейну, Швейцарії та окремих штатів США.

Отже

Таким чином, Верховній Раді дійсно слід ухвалити закон про всеукраїнський референдум, однак він не може виходити за рамки відповідних положень Конституції України. На референдум виносяться питання загальнодержавного значення, але його проведення за народною ініціативою щодо ухвалення нових законів - досить дискусійне з погляду Конституції через юридичні наслідки та можливі загрози реалізації результатів такого референдуму.

Натомість ініціювання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо скасування вже чинного закону України, окремих його положень або чинних змін до нього не суперечить Конституції, і такий референдум буде оптимальною формою здійснення народовладдя, яка дійсно сприятиме розвитку демократії в Україні.