Квартал Зе реформ: что произошло с правоохранительной системой

Сфера кримінальної юстиції охоплює широкий спектр: діяльність поліції та прокуратури, антикорупційні органи, що розслідують злочини, "поправки Лозового". А завершуватися ця низка може кримінальним процесуальним законодавством. З початком роботи команди Володимира Зеленського, ми щодня чуємо про гучні реформи, та навіть уважному читачу важко осягнути: що зроблено і заплановано, і що реально змінилося у цій сфері. 

У будь-якій реформі органів влади є мінімум три складові: законодавство, інституційні практики (правозастосування) та кадри – люди на місцях. Проблема публічного дискурсу стосовно реформи – нерозуміння політиками, активістами, а подекуди й експертами, що будь-яка реформа складається з цих речей. Не можна призначити "хорошу людину" на посаду і очікувати якісних змін – або людина виявиться непрофесійною, або перестане бути "хорошою", або її діяльність саботують заступники. Аналогічно не можна сподіватися на якісні зміни від "ідеального закону", або ж на те, що точкові реформи в окремих підрозділах "знизу" вплинуть на стан справ. Будь-яка реформа – поступовий рух у всіх трьох напрямах. 

Щодо документів у сфері державної політики, то чиновники традиційно ігнорують ефективність довгострокового планування на державному рівні. Тому наявність низки стратегій, концепцій та планів корисна у випадку наявності "політичної волі" на їх реалізацію керівництвом центральних органів влади. Бюрократія "по Веберу" в нашій країні досі не народилася, адже вплив політики на чиновників залишається визначальним. Сфера кримінальної юстиції – не виняток. 

Головним документом тут має стати Стратегія реформування кримінальної юстиції, яку генеральний прокурор Руслан Рябошапка досі не представив, хоча обіцяв у жовтні 2019 року.

Вона має стати продовженням Концепції реформування кримінальної юстиції 2008 року, одним з рідкісних документів, який мав серйозний вплив у цій сфері. З обіцяного Офіс генерального прокурора хіба що скерував до Комісії з питань правової реформи при президентові України проект Стратегії протидії катуванням в Україні на період 2020-2022 років. Це важливо, проте починати варто з загальних (рамкових) документів, зокрема у сфері реформи прокуратури. 

Кримінальне процесуальне законодавство потребує системних змін, а саме воно - головний інструмент в руках правоохоронців. Над змінами працюють дві робочі групи – створена у жовтні при Комітеті з питань правоохоронної діяльності та започаткована у листопаді при Офісі генпрокурора. Їх головне завдання – запобігти хаотичним змінам до КПК України, які дисбалансують процес та негативно впливають на ефективність розслідування. Як вони узгоджуватимуть свою діяльність, та що вже зроблено – окреме питання.

Зараз позитивом є скасування частини "поправок Лозового" та внесення точкових змін до КПК України, які спростили роботу органів досудового розслідування. Красномовною є можливість зачитувати лише стислий виклад обвинувального акту, що на практиці означало 5-ти хвилинне оголошення обвинувачення колишньому очільнику ДФС замість його читання протягом 1,5 року у десятках судових засідань. 

Органи прокуратури 

Прокурорська реформа є популярною для обговорень суспільством. Окрім кадрових змін на найвищому рівні, почалися лише атестація прокурорів та ухвалення змін до профільного закону – щоб її забезпечити. Наразі прокурори Офісу генерального прокурора проходять "класичну" атестацію – тести на знання законодавства, логічне мислення та співбесіду з комісією разом із практичним завданням.

До комісій входять представники громадськості, делеговані громадськими організаціями. Атестація має завершитися на рівні ГПУ до кінця року, в обласних прокуратурах – в першому кварталі 2020 року, а в місцевих – до вересня того ж року. Попри низку критичних зауважень, ця атестація є продуманішою за попередню прокурорську чи поліцейську, адже шансів відновитися у звільнених прокурорів мало. Причина – зміни до законодавства, які повністю прописали порядок її проходження в Законі. 

Проте реформа прокуратури передбачає масштабніший вплив. Наприклад, скорочення штатної чисельності прокурорів з 13 тис до 10 тис за рахунок зменшення кількості зайвих адмінпосад, як-то нескінченних методичних відділів. Навантаження на прокурора в кримінальному провадженні не зміниться, як і не станеться жодного колапсу розслідування. Або ж – через припинення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та передання її функцій дисциплінарним комісіям, які створять по одній в області.

Цей крок не схвалюють міжнародні експерти через надання надмірних повноважень Генпрокурору, але є сподівання, що такий крок тимчасовий. Інший приклад – надання прокуратурі функції координації за органами досудового розслідування, адже процесуальне керівництво і так передбачає керівництво усім слідством, а прокурор ухвалює ключові рішення у розслідуванні кримінальних правопорушень. Це невичерпний перелік планів, які озвучені новим керівництвом ГПУ. 

МВС на Національна поліція 

Міністерство внутрішніх справ залишається під керівництвом Арсена Авакова. Через політичні причини склад його заступників майже не оновлений, а друга особа після нього – давній політичний соратник Антон Геращенко. Разом з тим, президенту України треба виконати обіцянку про призначення Авакова тимчасово, десь на півроку, поки серед заступників не знайдеться гідний кандидат. Принаймні, зворотнє не висловлювалося. 

МВС керується Стратегію розвитку до 2020 року та Планом дії на її виконання – багатостраждальним документом, виконання якого бажає кращого. Та основні виклики для поліції не змінилися: злочинність на високому рівні, а її структура – складна через організовану злочинність та нелегальний обіг зброї. Оперативні працівники досі не гребуть застосовувати катування чи інші форми жорстокого поводження, а слідчі поліції – незаконно затримувати людей. Якісні зміни в реформі кримінального блоку відбуваються повільно та більше стосуються утворення чи ліквідації профпідрозділів. 

Ключова проблема – наднавантаження на слідчого поліції, яке може сягати 300 кримінальних проваджень одночасно – але  найближчим часом її не вирішать. В листопаді Комітет з питань правоохоронної діяльності запропонував ВРУ відтермінувати набрання чинності інституту кримінальних проступків. Вони спростили б розслідування злочинів невеликої та середньої тяжкості, розвантажили слідство через передання повноважень з розслідування проступків дізнавачам. Останніх відібрали б з оперативників, дільничних, патрульних, поліцейських ювенальної превенції. Причини відтермінування: неготовність Єдиного реєстру досудових розслідувань, за який відповідає прокуратура; критичні зауваження до процесуальної частини проступків з боку Міністерства юстиції, що ґрунтуються на висновку генерального директорату Ради Європи. 

Державне бюро розслідувань 

Репутація Державного бюро розслідувань (ДБР) суперечлива: одні звинувачують директора Бюро у політичній співпраці з владою та ледь не зливі матеріалів екс-посадовцю часів Януковича Портнову, інші схвалюють якісні зміни у розслідуванні злочинів чиновників, неефективного з боку органів прокуратури раніше. Правда десь посередині – керівництво ДБР веде свою "політичну гру", водночас професійні слідчі на місцях намагаються формувати нову практику розслідування службових злочинів. 

На перший погляд, Директор ДБР Роман Труба вдало скористався зміною політичного керівництва держави. Саме президент України вніс до ВРУ законопроект для розширення повноважень Труби в бік одноосібного керівництва Бюро. Проте, це "Піррова перемога", адже зусиллями політиків та активістів цей законопроект передбачає перезавантаження Бюро -  звільнення керівництва і конкурсного обрання нового.

Отже, коли посилення повноважень директора і відбудеться, то саму посаду обійме нова людина. Водночас це гіпотетично, адже парламент може відхилити ініціативу. Спосіб звільнення людини з посади через зміни до закону суперечить принципу верховенства права. Профільний закон передбачає виключні підстави для звільнення Директора, хоча там немає нічого про неефективність роботи. Таким був задум закону – незмінність директора попри політичні зміни в країні, адже ДБР розслідує злочини всіх високопосадовців, включно з президентами України, повноваження яких припинено. Навряд ці ж політики та активісти запропонували б звільнити з посади директора НАБУ без висновку аудиту та інших підстав, які передбачає профільний закон. 

Антикорупційні органи

Сьогодні Національне антикорупційне бюро все ще не зазнало реформ щодо розслідування корупційних злочинів. Забулося питання нардепів попереднього скликання про аудит діяльності Директора НАБУ з можливим його подальшим звільненням, а сам орган посилився через повноваження з автономного "прослуховування" в межах негласних слідчих дій, яке Парламент надав НАБУ та ДБР у листопаді. 

На ще один антикорупційний орган – Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, яка здійснює процесуальне керівництво у топ-корупційних злочинах – атестація не поширюється, тож вони працюють у "штатному" режимі. Врешті зараз з’являються результати роботи НАБУ – вироки, адже з вересня запрацював Вищий антикорупційний суд України. 

Служба безпеки України 

Ухвалений у 2018 році Закон про національну безпеку передбачав реформу Служби безпеки України, принаймні законопроект мали розробити до січня 2019 року. Проте "віз і нині там" – проект закону про реформування СБУ досі у процесі. Публікувалися фрагменти документу з різних джерел, та без остаточного тексту неможливо оцінити напрям реформи. Ключова з рекомендацій міжнародних партнерів – СБУ має стати класичним контррозвідувальним органом, демілітаризованим і без функції досудового розслідування. Підслідність цього органу – злочини проти національної безпеки, контрабанда та тероризм – мають перейти до Державного бюро розслідувань. Проте в умовах війни багато громадян ставлять це питання під сумнів. 

Бюро фінансових розслідувань 

Окрім декриміналізації фіктивного підприємництва у вересні, суттєвих змін у сфері розслідування фінансових злочинів не сталося. Хоча цей склад злочину використовувався для тиску на бізнес з боку правоохоронців, інструменти залишаються – ухилення від сплати податків (податкова міліція) та фінансування тероризму (СБУ). Головна ставка від влади – створення Бюро фінансових розслідувань, яке повністю забере розслідування фінансових злочинів в інших органів.

Верховна Рада проголосувала за цей проект у першому читанні, і його розглядає Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики. Фактично розслідування здійснює податкова міліція (орган ДФС) з напівлегальним статусом та слідчі Нацполіції, які спеціалізуються на економічних злочинах. Попри заяву уряду та МВС про ліквідацію Департаменту захисту економіки, за вимогами процесуального закону правила підслідності не залишають поліції вибору, і вона продовжує таке розслідування. 

Військова юстиція 

Минулого року гучно лунала ініціатива колишнього головного військового прокурора Анатолія Матіоса зосередити розслідування військових та воєнних злочинів в руках військових. Запропоноване його сестрою в парламенті Державне бюро військової юстиції мало стати повноцінним органом досудового розслідування, а в продовження планували повернути військових суддів. Наразі ДБР успішно виконує ці завдання, про що свідчать 499 обвинувальних актів, скерованих за перше півріччя, серед яких 94% – військові злочини. Тому тоді і зараз актуальність створення нового органу досудового розслідування нульова. 

У листопаді президент України у неконституційний спосіб надав Уряду 182 доручення у різних сферах державного управління. Серед них – створення військової поліції. Наразі концепції такої реформи немає, тож залишається прогнозувати, чи це буде проста реорганізація Військової служби правопорядку (аналог служби внутрішньої безпеки в армії), чи створення повноцінного органу досудового розслідування за мотивами ініціативи Матіоса. Перший варіант корисний для держави, другий означає повернення до радянської юстиції. 

Оцінити нову владу у сфері кримінальної юстиції складно.

З позитивів: напрям дійсно євроінтеграційний, попри постійне бажання органів правопорядку законсервувати пострадянський стан справ. Негативним боком є непублічне напрацювання рішень у невеликих робочих групах, і як наслідок – критика влади за будь-які кроки непроінформованими спеціалістами. Врешті-решт, частина ініціатив послуговується концепцією "хорошої людини", що, можливо, має позитивні короткострокові наслідки на політичний арені, але принесе позитивного результату в довгостроковій перспективі. Наприклад, в частині інституційної незалежності прокурора або організаційних можливостей ДБР.