С Яценюком или без него. Что надо сделать премьеру в 2016 году

Политический кризис, запустивший переговоры об обновлении правительства, можно рассматривать не только как источник проблем для Украины, но и как возможность усилить и упрочить реформистский курс страны, а также обновить и заново сформулировать текущую программу реализуемых реформ. Учитывая ограниченные ресурсы правительства, требуется определение приоритетов на текущий год. В данной колонке представлена подборка приоритетных реформ в экономике и сопредельных к ней сферах.

Фискальная политика

1. Продолжение курса на снижение доли государства в экономике, а именно:

- запуск программы комплексного пересмотра государственных расходов: подход к такой программе и алгоритм пересмотра конкретных статей расходов может быть позаимствован из опыта аналогичной программы в Канаде в 1990-х, в рамках которой Канада существенно повысила эффективность своих госрасходов и снизила их долю в ВВП на 11 процентных пунктов;

- продолжение реформы государственных закупок, верификации получателей пенсий и соцвыплат и прочих реформ, повышающих эффективность государственных расходов;

- по итогам года, при наличии необходимого фискального пространства, продолжение снижения налогов на заработные платы вслед за снижением доли государственных расходов в ВВП.

Согласно исследованию Центра экономической стратегии, снижение доли государственных расходов в экономике Украины до 37% от ВВП способно ускорить экономический рост на 1-2 п.п. ВВП, а высокий уровень государственных расходов - и необходимость их финансировать - является одним из фактором, тормозящих экономическое развитие страны.

2. Привлечение и использование финансирования Международных финансовых организаций (МФО), доступного для инвестиционных проектов в Украине, которое сейчас не используется Украиной.

По одним только инвестиционным проектам Мирового банка, объём неиспользованного финансирования составляет около 2 млрд долларов США, что почти равно всем государственным капитальным расходам за 2015 год. Такие капиталовложения могут существенно ускорить экономический рост, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

3. Завершение налоговой реформы путём сведения в единое целое наработанных на данный момент и не принятых в рамках декабрьского "налогового компромисса" реформистских предложений. Окончательный вариант реформы должен быть ориентирован на снижение административных и коррупционных издержек в налогообложении и построение более целостной и эффективной налоговой системы.

Налоговая реформа сама по себе должна быть фискально нейтральной и должна касаться структуры налоговой системы и администрирования налогов. Решения же относительно возможного снижения общего уровня налоговой нагрузки должны приниматься в конце года в рамках бюджетного процесса, вместе с решением о размере госрасходов.

Экономическая политика

1. Устранение узких мест в украинском инвестиционным климате:

- полноценный запуск офиса крупных плательщиков в Государственной фискальной службе (ГФС);

- гарантированное и полное возмещение НДС экспортёрам;

- достижение договорённости с НБУ об отмене ограничений на выплату дивидендов, формирование плана поэтапной полной отмены капитальных ограничений;

- создание специального суда для обслуживания крупных инвесторов, с привлечением к процессу судопроизводства лиц, которым бизнес заведомо доверяет (например, найм зарубежных судей, или контроля со стороны наблюдательного совета с участием иностранцев);

- реализация, насколько это возможно, уже принятой правительством программы по повышению рейтинга Украины в Doing Business;

- запуск программы на уровне первых лиц государства по привлечению иностранных инвесторов.

Доля инвестиций в ВВП Украины в 2015 году упала до самой низкой точки в 21 столетии - 11.6% от ВВП, по данным МВФ. В докризисный период 2000-2008 годов она составляла порядка 20-25% от ВВП, что является нормальным показателем для развивающихся стран. Восстановление инвестиционной активности в Украине является одной из главных задач правительства.

2. Приватизация и реформа управления государственной собственностью.

Без приватизации, высасывание из госпредприятий доходов, социализация их убытков и скупка на коррупционные доходы лояльности чиновников и депутатов никогда не закончится, а негативные политические последствия этого могут остановить на корню всю программу реформ.

Теоретически, под приватизацию должно попасть всё, что не имеет стратегического значения и не является невосполнимым природным ресурсом. Однако, возможности реализовать все такие активы в течение года ограничены - правильнее говорить о продаже всех активов, на которые найдётся покупатель, и подготовке к продаже всех остальных.

Кроме того, необходимо ограничить политическое влияние на работу госпредприятий и инвентаризировать государственные активы.

3. Продолжение дерегуляции и запуск регуляторной гильотины. В данном направлении уже сделано немало, однако, объём избыточного регулирования всё ещё остаётся большим.

4. Продолжение проактивной торговой политики, максимальная институциональная поддержка выхода украинских компаний на внешние рынки. В условиях глубокой девальвации и открытия европейского рынка, экспортно-ориентированная экономика, перестраивающаяся с производства сырья на производство продукции с высокой добавленной стоимостью, представляется наиболее правильным для Украины способом восстановления и развития экономики. Проактивная торговая политика могла бы стать важным её элементом.

Образование

1. Введение системы опорных школ. На данный момент, две трети школ в Украине находятся в сёлах, при этом, в них обучается менее трети учеников. На одного учителя в сельской школе приходится, в среднем, в два раза меньше учеников, чем в городской. При этом, результаты обучения в сельских школах значительно хуже, чем в городских. Например, в среднем, высокие (выше 174 баллов из 200) результаты по тестам ЗНО получают лишь чуть более 5% учеников сельских школ, против 15-20% в городских школах.

Переход к централизации сельской системы среднего образования в опорных школах позволит выделить каждой отдельной такой школе большие ресурсы и повысить качество среднего образования в сельской местности. Это, в свою очередь, сделает более эффективным использование бюджетных средств в сфере образовании.

2. Реформирование системы финансирования высшего образования, базирующейся сейчас на устаревшей и оторванной от реальности системы формирования госзаказа на бюджетные места в высших учебных заведениях (ВУЗах).

Возможным подходом к реформе является отказ от государственного заказа и переход к предоставлению средств на оплату обучения лишь малоимущим абитуриентам с высокими результатами по ЗНО. При этом, ВУЗам необходимо будет предоставить автономию и возможность самостоятельно устанавливать цены на свои услуги и набирать студентов на контрактное обучение.

Здравоохранение

1. Автономизация медицинских учреждений. Медицинские учреждения действуют в крайне зарегулированной среде, в которой их финансирование напрямую зависит от максимальной загрузки существующих мощностей (т.н. "койко-мест"). В результате, в системе действуют масштабные приписки, экономические стимулы искажены, а медицинские учреждения раздуты, избыточны и крайне неэффективны.

Автономизация предполагает превращение таких учреждений в коммунальные предприятия, которые самостоятельно распоряжались бы собственным имуществом и финансировались бы на рыночных либо квази-рыночных основаниях.

Без автономизации реформа здравоохранения в Украине невозможна - а, значит, невозможно и улучшение здоровья украинцев и снижение их расходов на медицинскую помощь. Суммарно, доля частных и государственных расходов на здравоохранение в ВВП Украины выше, чем у соседних восточноевропейских стран, при гораздо худшем результате с точки зрения здоровья граждан.

2. Предоставление возможности местным властям - как минимум, в объединённых общинах - самостоятельно заключать контракты с медицинскими учреждениями о медицинском обслуживании своих граждан. Данная мера позволит запустить механизм конкуренции в системе здравоохранения и является комплиментарной к автономизации медицинских учреждений.

Социальная политика

1. Реформирование Министерства социальной политики. На данный момент, министерство, через которое проходит почти половина государственных расходов, является нереформированной структурой из 90-х, с советской корпоративной культурой, сопротивляющейся проведению реформ в сфере ответственности данного ведомства. В проведенном VoxUkraine опросе экспертов относительно работы министерств и ведомств в 2015 году, Министерство социальной политики получило одни из наихудших оценок и стало единственным ведомством, для которого эксперты не смогли назвать ни одного достижения.

В рамках реформирования министерства представляется разумным сменить руководящие кадры до уровня, как минимум, руководителей департаментов, а также создать в ведомстве офис реформ, по образцу офиса реформ в Министерстве обороны.

2. Выбор схемы реформирования солидарного уровня пенсионной системы и согласование государственной политики в других сферах с выбранной схемой. Пенсионная реформа является длительным процессом и вряд ли может быть быстро реализована в течение 2016 года. В то же время, она существенно влияет на политику в других сферах и требует согласования с ними, для чего необходимо определиться с направлением изменения пенсионной системы.

Возможными вариантами реформы являются:

1) реанимация принципа социального страхования;

2) продолжение движения в сторону превращения пенсионной системы в систему социальной поддержки для пожилых граждан;

3) комбинация из вышеописанных вариантов - например, наличие небольшой базовой пенсии и небольшой страховой пенсии.

Важным ограничением является то, что выбранная схема не должна мешать снижению налоговой нагрузки на заработные платы.

Анти-коррупция и государственное управление

В целом, данное направление относится к институциональному, а не к экономическому, блоку реформ. Однако, ряд мер институционального характера принципиально важны для дальнейшего экономического развития Украины.

1. Создание специального суда, с той или иной формой иностранного участия либо надзора, для рассмотрения дел, которыми занимаются Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ) и специальная прокуратура.

 В цепочке необходим третий элемент - специальный суд, который был бы заведомо некоррумпирован и, соответственно, способен сажать влиятельных коррупционеров. Наличие такого суда создало бы в стране завершённый механизм по борьбе с коррупцией в высших органах власти - и дало бы шанс на постепенное избавление от этого опасного недуга.

2. Продолжение курса на открытие данных - портала E-Data, данных по государственным предприятиям, данных Мининфрастуктуры и т.п.

Правильным шагом в данном направлении было бы снятие грифа секретности с Государственного оборонного заказа и раскрытие данных по закупкам военной техники. Такие данные не являются секретными в странах НАТО - наоборот, для многих из этих стран подробная статистика по военным закупкам доступна в открытом виде на сайтах военных ведомств. Прозрачность оборонного заказа позволила бы как снизить уровень коррупции в данной сфере, так и повысить эффективность использования выделяемых на неё бюджетных средств.

3. Продолжение децентрализации. Децентрализация способна существенно повысить качество государственного управления и сделать более эффективным использование ресурсов государства.

4. Реформа государственной службы и резкое повышение заработных плат - хотя бы, для ключевых госслужащих, отвечающих за формирование политики и проведение реформ. Трудно ожидать успешной реализации реформ, если не обеспечить должного вознаграждения тем, кто их разрабатывает и имплементирует.

Резюме

Безусловно, вышеприведенный список не исчерпывает всех задач, которые встанут в 2016 году перед правительством - он не содержит мер по текущему управлению, а также массы меньших по масштабам, но крайне важных, реформистских изменений, необходимость в которых есть во всех сферах работы правительства. Однако, это достаточный и выполнимый, с учётом доступных ресурсов, список приоритетных реформ на 2016 год в экономической и примыкающих к ней сферах.

Проведения этих реформ было бы достаточно для успешного рывка в развитии страны и выхода на более высокую кривую производительности (возможно, даже для получения высокого балла в индексе мониторинга реформ iMoRe).

Список предложенных на 2016 год реформ

Павел Кухта, советник Центра экономической стратегии,
член редколлегии индекса мониторинга реформ VoxUkraine iMoRe 

VoxUkraine специально для LIGA.net

Подписывайтесь на аккаунт ЛІГА.net в Twitter и Facebook: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.