Ход конем. Возмещение ущерба от неконституционных актов

За усталеною традицією юрисдикційна діяльність Конституційного Суду України широким загалом сприймається та інтерпретується головним чином у політичному контексті. Саме з точки зору корисності та прийдешніх наслідків для тих чи інших політиків та політичних сил регулярно оцінюються численними експертами, власно, і рішення та висновки Конституційного Суду України. За такої ситуації не дивно, що для переважної більшості наших співгромадян єдиний орган конституційної юрисдикції лишається чимось занадто складним та безкінечно далеким від їх повсякденного життя та, що важливіше, від юридичного захисту їх конституційних прав та свобод. Нерідко такого ж підходу дотримуються, щоправда, з абсолютно інших міркувань, й практикуючі правники.

Натомість відповідно до визнаної у теорії позиції юрисдикційна діяльність Конституційного Суду України, який являє собою важливу інституціональну складову механізму забезпечення прав людини, може мати цілком конкретні юридично значущий ефект для забезпечення відновлення порушених прав та свобод конкретної особи.

Звісно, передусім йдеться про те, що встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) правового акта чи його окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, згідно з положеннями процесуального законодавства є підставою для перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами.

Тут не можна не вказати, що незважаючи на запровадження абсолютно нової для України форми прямого доступу особи до Конституційного Суду України – конституційної скарги, процесуальне законодавство України так і не зазнало потрібних змін задля належного забезпечення можливості відновити попередній юридичний стан, який передував застосуванню судом при вирішенні справи визнаного у подальшому неконституційним правового акта. Ініціювання перегляду судового рішення, в якому було застосовано визнаний неконституційним правовий акт, зараз, як і десятиліття тому, безпідставно обмежене.

Так, відповідно до статті 361 КАС України, статті 320 ГПК України, статті 423 ЦПК України, що закріплюють ідентичну формулу, судове рішення, яким закінчено розгляд справи і яке набрало законної сили, може бути переглянуте за вказаної ситуації лише у разі, якщо таке рішення суду ще не виконане. Єдине виключення на цьому фоні становить положення статті 459 КПК України, яке, на щастя, такого застереження не містить.

Водночас встановлена Конституційним Судом України неконституційність правового акта чи його окремого положення формально передбачає й інший юридично значущий результат. Зокрема, відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

У контексті забезпечення відновлення порушених прав та свобод конкретної особи відразу постає декілька принципово важливих питань.

1) Чи діє натепер в Україні визначений законом порядок відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданій особі, актами і діями, що визнані неконституційними?

2) Чи поширюється на відповідні відносини положення статті 1175 Цивільного кодексу України, попри змістовні розбіжності в формулюванні Конституцією та Цивільним кодексом України обов’язку відшкодувати заподіяну шкоду («шкода, завдана … актами і діями, що визнані неконституційними» та, відповідно, «шкода, завдана …в результаті прийняття органом … влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований»)?

3) Яким чином узгоджуються між собою положення частини третьої статті 152 та частини другої статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення?

Аналіз правозастосовної практики засвідчує, що попри той факт, що і через двадцять три роки після прийняття Конституції України державою не виконано позитивний обов’язок ухвалити відповідний закон, який мав би визначити порядок та умови такого відшкодування, суди застосовують положення частини третьої статті 152 Конституції України як норму прямої дії і вирішують справи по суті заявлених вимог справи (127/18664/18; 127/23853/18; 127/25001/18; 127/26097/18; 335/13280/18; 638/12313/18; 686/6137/18, 686/6719/18,).

Виходячи із неприпустимості відмови у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини, суди вказують, що відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у позові, а слугує приводом застосовувати аналогію закону, а в разі відсутності подібної правової норми - аналогію права, адже частиною 3 статті 8 Конституції України встановлено, що норми Конституції є нормами прямої дії.

Відповідно, неконституційність закону, встановлена Конституційним Судом України визнається підставою для застосування наслідків, передбачених статті 1175 Цивільного кодексу України, оскільки регламентована цією нормою цивільно-правова відповідальність у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної прийняттям нормативно-правових актів, визнаних незаконними, стосується також і випадків визнання неконституційними законів.

При цьому питання визначення співвідношення конкуруючих норм Конституції України суди вирішують на користь частини третьої статті 152 Конституції України, посилаючись на те, що шкода була завдана через застосування до позивачів неконституційних нормативно-правових приписів.

І хоча випадки, коли суди твердили про безпідставність вимог про відшкодування завданої шкоди, оскільки рішення Конституційного Суду України не мають зворотної дії в часі (22ц-2187/2010, 22ц-5471/2010), ніби залишились у минулому, тим не менш, передчасно думати, що проблема відсутня. Показовою в цьому плані є позиція Верховного Суду у справі про перегляд за виключними обставинами постанови Верховного Суду від 25.04.2018 у справі 820/2640/17, за якою «…рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення» (§29).

Наразі, в аспекті практичного застосування положення частини третьої статті 152 Конституції України, привертає увагу, що судами задовольняються виключно вимоги майнового характеру щодо соціальних виплат. Практика вирішення майнових вимог в інших сферах, як і щодо відшкодування моральної шкоди – відсутня. На цьому тлі позитивні здобутки судової гілки влади щодо вирішення питання про відшкодування завданої особі визнаним неконституційним актом або його частиною матеріальної шкоди у соціальній сфері давали підстави для обережного оптимізму щодо вирішення спорів у подібних правовідносинах на майбутнє. Серед іншого на користь такого висновку свідчили сформовані за останні роки процесуальні позиції щодо:

юрисдикційної приналежності наведених спорів – зважаючи на те, що встановлення невідповідності Конституції України правового акта або його частини передувало зверненню до суду із вимогою відшкодувати завдану шкоду і виступало визначальною передумовою для такого звернення, остання обґрунтовано розглядалася в порядку цивільного судочинства (приклади звернення в порядку господарського судочинства – встановити не вдалося);

предмет доказування – завдання особі матеріальної шкоди, зокрема у вигляді доходів, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акта або його окремої частини;

строку звернення до суду – за відсутності спеціального закону застосувалася загальна позовна давність тривалістю у три роки, яка обчислювалася з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про неконституційність правового акта чи його окремого положення;

суб’єктного складу наведених спорів – відповідачем визначалася держава Україна в особі відповідного територіального органу Державної казначейської служби України. При цьому мали місце випадки залучення у якості третіх осіб без самостійних вимог й інших органів державної влади.

Втім, видається, постанова Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 по справі 686/23445/17 докорінно змінює усталений підхід до процесуальних аспектів застосування положення частини третьої статті 152 Конституції України і, дійсно, матиме фундаментальне значення для формування подальшої правозастосовної практики.

Велика Палати Верховного Суду, зокрема, зазначила що, оскільки «предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою», то «…можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання».

Відповідно, Велика Палата Верховного Суду скасувала всі постановлені судові рішення та закрила провадження у справі, оскільки спори, пов`язані з проходженням публічної служби, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Інакше кажучи, вимога відшкодувати матеріальну шкоду, завдану визнаним неконституційним актом, що заявлена особою, яка обіймала посаду публічної служби, має згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду розглядатися судами у порядку адміністративного судочинства. Яким чином наведена позиція узгоджується із приписами частини п’ятої статті 21 КАС України, якою визначено похідний від публічно-правового спору характер вимог про відшкодування шкоди, достеменно відомо, напевно, лише Великій Палаті Верховного Суду. Прикметно, що порушення правил юрисдикції не були ані головним, ані, тим більше, єдиним аргументом особи, яка подала касаційну скаргу. Насамперед, йшлося про неприпустимість застосування до спірних правовідносин положень статті 1175 Цивільного кодексу України та виключно перспективний характер дії рішень Конституційного Суду України, що унеможливлює здійснення права на відшкодування завданої шкоди. Однак замість того аби шукати відповіді на складні питання, Велика Палата Верховного Суду зробила хід конем.