Зеленский VS Порошенко: кто оказался большим реформатором за первый год

Рівно рік тому, 20 травня, Володимир Зеленський перебрав владу у попереднього президента України Петра Порошенка. В інавгураційній промові він зазначив, що "ми обрали шлях до Європи", а також окреслив свої пріоритети: "...прошу вас ухвалити: 1. Закон про скасування депутатської недоторканності. 2. Закон про кримінальну відповідальність за незаконне збагачення. 3. Багатостраждальний Виборчий кодекс і зробити відкриті списки". 

Чи вдалося президенту Зеленському досягти поступу у цих сферах, і загалом, які реформи він ініціював та підтримував за свій перший рік президентства?

Всі успіхи і провали президента Володимира Зеленського в спецпроекті LIGA.net Слуга народу. Сезон перший

Пріоритетні закони 

У своїй інавгураційній промові Зеленський визначив пріоритетними три закони. Чи вдалося президенту забезпечити їх ухвалення?

1. Закон про скасування депутатської недоторканності - прийнято 

Норма про депутатську недоторканність з’явилась у першій редакції Конституції 1996 року. Українцям ця норма не подобалася з самого початку, тож політики додавали обіцянки скасувати її під час кожних виборів. Одне з шести питань референдуму 2000 року також стосувалося скасування депутатської недоторканності, але результати референдуму так і не були імплементовані. 

У 2017 році президент Петро Порошенко вніс до Верховної Ради законопроєкт про зміни до Конституції, який мав скасувати депутатську недоторканність. Цей законопроект отримав висновок від Конституційного Суду та був направлений на розгляд комітетам Верховної Ради. Але справа не добігла кінця до закінчення каденції Порошенка. 

Саме цей законопроект взяв за основу Зеленський. Вже 3 вересня депутати дев’ятого скликання проголосували за обмеження своєї недоторканності, а 11 вересня президент України підписав закон. 

27 грудня президент підписав додатковий Закон № 388-IX, який створив механізми для реалізації скасування депутатської недоторканності. Він отримав негативні оцінки експертів іМоРе (-2,0 бала), бо ключові рішення у кримінальних провадженнях щодо народних депутатів буде ухвалювати фактично одна особа – генпрокурор. Це суттєво полегшує можливість для цієї особи або для третіх осіб через нього тиснути на парламентарів.

2. Закон про кримінальну відповідальність за незаконне збагачення - прийнято

Верховна Рада VIII скликання вже намагалася запровадити кримінальне покарання за незаконне збагачення чиновників. Проте, у лютому 2019 року, Конституційний суд визнав узаконену нею статтю неконституційною, пославшись на презумпцію невинуватості, закріплену в Конституції.  

Тож Володимир Зеленський подав новий проєкт закону, яким пропонувалося карати держслужбовців за сумнівні активи, але набуті вже після ухвалення закону (тобто закон не має зворотної сили). 31 жовтня Верховна Рада проголосувала за повернення в Кримінальний кодекс статті, яка передбачає покарання за незаконне збагачення, а 25 листопада президент підписав цей закон.

3. Виборчий кодекс і відкриті списки - прийнято

Робота над Виборчим кодексом почалася ще у 2015 році, у 2017 році він був прийнятий у першому читанні, а у липні 2019-го Верховна Рада VIII скликання ухвалила закон, який вводить пропорційну систему виборів до парламенту за відкритими списками, у другому читанні. 

Але Зеленський ветував цей закон та повернув його в парламент для повторного розгляду з правками. Вони, зокрема, містили зауваження щодо безпідставності втрати громадянином статусу суб'єкта виборчого процесу у зв'язку зі скасуванням його реєстрації, як кандидата.

Також із Кодексу прибрали норму про можливість зняття кандидата з виборчих перегонів після того, як правоохоронний орган після перевірки надсилає інформацію про нього до Центральної виборчої комісії. Зокрема, йдеться про повідомлення щодо фактів порушення кандидатом закону. У грудні ВРУ затвердила зміни до Виборчого кодексу, а президент підписав їх. Цей закон отримав +1,0 бал від експертів іМоРе.

Зеленський без монобільшості

Тривалість: 20 травня - 28 серпня (три місяці)

Ініційовано законопроектів - 13 , з них реформ - 0. 

Жоден з 13 законопроєктів не був прийнятий Верховною Радою VIII скликання. Згодом шість з них були подані знову і проголосовані депутатами IX скликання (вони потрапили у наступний розділ статті).
Підписано законів - 11, з них реформ - 4.

Кількість реформаторських указів - 1.

В день інавгурації президент розпустив Верховну раду VIII скликання, але вона продовжила працювати до виборів нової Ради. 

Рівно місяць знадобився новому президенту, щоб увійти в курс справ і зробити першу реформу - скасування 61 указу, що переважно стосувалися різних аспектів регулювання економіки . 

За період з кінця травня по вересень, президент підписав чотири реформаторські закони (рис. 1). Всі вони були ініційовані депутатами Верховної Ради VIII скликання.

Це:

• закон про фахову передвищу освіту  - рамковий закон щодо діяльності коледжів та технікумів. Він запровадив елементи корпоративного управління цими закладами, правила обрання керівника, обмеження щодо його перебування на посаді, механізми фінансування закладів з державного бюджету тощо. Для дорослих закладена можливість вступу не лише за результатами ЗНО, а й на базі випробувань у закладі.

• закон, що синхронізував низку норм щодо технічних регламентів та оцінки відповідності продукції з законодавством ЄС . Завдяки цьому результати випробувань та сертифікації продукції в Україні будуть визнаватися у ЄС. Ці зміни є однією з умов, які Україна повинна виконати для початку роботи з Єврокомісією над Угодою АСАА або так званим «промисловим безвізом». 

• закон про продаж електроенергії домогосподарствами за «зеленим тарифом»  виправив технічні неузгодженості, які з’явилися у квітні 2019 після ухвалення закону про "зелені аукціони". Тоді з’явилася норма, що для отримання зеленого тарифу, домашні сонячні електростанції мали бути встановлені лише на дахах, фасадах будівель та інших капітальних спорудах (раніше було без обмеження місця розташування). Це обмеження дискримінувало приватних виробників електроенергії, тож норму скасували.

• закон про інфраструктуру для електрокарів дещо змінив правила дорожнього руху і державні будівельні норми, щоб врегулювати питання обладнання місць для паркування та зарядки електромобілів.

Рисунок 1. Період від інавгурації президента до прийняття присяги депутатами 9-го скликання

Джерело: Індекс моніторингу реформ

Зеленський і монобільшість

Тривалість: 29 серпня - 17 травня (дев’ять місяців).

Ініційовано законів - 63 (з них підписано - 28), реформи - 11.

Ветовано - 12, з них п’ять доопрацьовано і прийнято (в тому числі зміни до Виборчого кодексу, описані вище).
Підписано законів загалом (включаючи ініційовані президентом) - 180, із них реформ - 84.

Кількість реформаторських указів - 0.

29 серпня новообрані депутати Верховної Ради зібралися на першу сесію, під час якої призначили новий Кабінет міністрів України. Уряд очолив Олексій Гончарук, який до того працював заступником голови Офісу президента України.

Зміна парламенту пришвидшила реформи, тож за наступні дев’ять місяців Зеленський підписав 84 реформаторські закони. Із них 11 були ініційовані ним самим (рис. 2).

Рисунок 2. Період від початку роботи ВРУ 9-го скликання до травня 2020 року

Джерело: Індекс моніторингу реформ

Пріоритетними за кількістю реформ та загальним темпом поступу вперед стали три напрямки: бізнес-середовище, державні фінанси та урядування.

З вересня 2019 року Верховна Рада прийняла 34 закони, що змінили правила гри у бізнес-середовищі. Найважливішою серед ініційованих Зеленським змін у цьому напрямку став закон про скасування держмонополії на виробництво спирту (іМоРе 124, +2 бали).

До цього майже всі види спирту, крім біоетанолу (вид біопалива), можна було виробляти лише на державних підприємствах. Через відсутність конкуренції, спиртові заводи використовували застарілі технології та завищували вартість спирту. Новий закон поступово знімає обмеження на приватне виробництво спирту. Щоб підтримати внутрішнє виробництво, імпорт спирту обмежений до 1 січня 2024 року.

На сферу "Державні фінанси та ринок праці" припало 19 важливих законів, жоден з них не ініціював президент.

Третина (9 із 29) реформ у сфері урядування були ініційовані Зеленським. Серед найголовніших:

• закон про початок роботи Вищого антикорупційного суду (іМоРе 118, +2,0 бали). Коли суд почав працювати, виявилося, що навантаження суддів було надто високим та не дозволяло їм ефективно розглядати справи про корупцію серед високопосадовців. У середньому, один суддя мав одночасно розглядати близько 100 справ. Закон, поданий президентом, вирішив цю проблему. ВАКС розглядає лише ті справи по топ-корупціонерах, які розслідували НАБУ та САП. 

• закон про "прослушку" НАБУ та скасування монополії державних установ на проведення експертизи (іМоРе 120, + 2,0 бали). Раніше, для того, щоб прослуховувати підозрюваних, НАБУ та ДБР повинні були мати відповідну ухвалу суду та ознайомити з нею СБУ. Через це траплялися випадки витоку інформації при розслідуванні антикорупційних злочинів та зривалися операції НАБУ. 

• закон про покарання за незаконне збагачення (іМоРе 123, додаткове опитування, +2,0 бали).

Не обійшлося і без антиреформ. Три закони отримали негативні оцінки експертів іМоРе. Всі ці антиреформи мають схожі проблеми - вони так чи інакше порушують баланс між гілками влади та впливають на незалежність державних органів.

Експерти негативно оцінили скасування незалежності енергетичного регулятора. Підписаний президентом закон, підпорядкував Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Кабміну (іМоРе 125, -1,8 бала).

Закон про скасування депутатської недоторканності, який мав на меті спростити процедуру притягнення депутатів до кримінальної відповідальності, зробив їх залежними від генерального прокурора, який, у свою чергу, контролюється президентом (іМоРе 125, -2,0 бала).

А помічникам депутатів дозволили суміщати цю діяльність з іншою роботою чи веденням власного бізнесу. Рішення збільшило ризик того, що помічники депутатів використовуватимуть свої посадові можливості (вони мають право вільно входити не тільки до приміщень парламенту, але й до будь-яких інших державних установ і навіть державних підприємств) для просування свого бізнесу (іМоРе 125, -1,0 бал).

Зеленський vs Порошенко

І Порошенко, і Зеленський в перший рік своєї каденції зіштовхнулися з кризами. 

У 2020 році світова пандемія коронавірусу і карантинні обмеження спричинили медичну та економічну кризу. За прогнозом Організації об’єднаних націй, цього року світова економіка впаде на 3,2%, тоді як у жовтні 2019-го, Міжнародний валютний фонд прогнозував її зростання на 3,4%. 

У 2014-2015 роках криза в Україні була локальною, але не менш серйозною. У 2014 році почалось вторгнення Росії на територію України, бойові дії на сході країни. Втрата територій та промисловості, зосередженої на них, зростання військових видатків, спричинили падіння ВВП та високу інфляцію.

Щоб порівняти роботу двох президентів, ми обрали періоди, коли кожен із них отримав "новий" парламент та Кабмін. За Петра Порошенка це сталося в грудні 2014 року, за Володимира Зеленського - у вересні 2019-го. 

За цей час Порошенко встиг долучитися до 97 реформ (зокрема він ініціював вісім законів та видав три реформаторські укази), а Зеленський - до 84 реформ (ініціював 11 реформаторських законів). Проте важлива не лише кількість реформ, але і їхня значущість. Тому ми порівняли прогрес за напрямками Індексу моніторингу реформ, який забезпечили ці реформи (рис. 3).

Рисунок 3. Кількість реформ та загальний прогрес за напрямками за порівнюваний період

Джерело: Індекс моніторингу реформ

Рисунок 3 показує, що за всіма напрямками більший прогрес відбувся під час каденції Порошенка. Проте у сфері "бізнес-середовище", різниця не надто велика. В цьому напрямку Зеленський долучився до більшої кількості реформ, ніж Порошенко, що може свідчити про пріоритетність цієї сфери для шостого президента України.

Рисунок 4. Середня оцінка за реформу, бали іМоРе

Джерело: Індекс моніторингу реформ, період 28.12.2014 – 16.09.2015 для Петра Порошенка та 29.08.2014 – 03.05.2020 для Володимира Зеленського

Якщо порівнювати за значущістю окремих реформ, то зміни, ухвалені за каденції Зеленського, в середньому більш значущі у двох напрямках з п’яти: державних фінансах та монетарній системі. Хоча це не допомогло Зеленському наздогнати Порошенка за темпом реформ, але може стати гарною практикою — створення пропрацьованих законопроектів, які істотно змінюють "правила гри" у державі.

Стаття надана VoxUkraine