Дороги без денег, или Риск "долгостроев"

Часто общество не знает, кто на самом деле заказывает ремонтные работы на дорогах. Поэтому важно понимать, что заказчиками услуг по выполнению текущего среднего ремонта и содержанию автодорог является не Укравтодор, а именно службы автомобильных дорог в областях (САД - территориальные представители Укравтодора). Инициатива CoST осуществляет мониторинг полного цикла таких работ, в том числе анализирует объемы и сроки, запланированные областными службами в 2017 году. И здесь мы сталкиваемся с рядом "интересных" тенденций. 

1. Объявление тендеров на сумму, не обеспеченную финансированием.

2. Установление сроков выполнения работ, превышающих бюджетный период их финансирования.

3. Непоследовательность состава работ.

В результате анализа договоров между областными САД и подрядчиками прослеживаются разные подходы к определению сроков выполнения работ. Из 24 служб автомобильных дорог в областях 8 заключают договоры на текущий средний ремонт некоторых дорожных объектов со сроком выполнения до конца 2018 - 2019 года (!).

Читайте также - Глава Укравтодора: Я не хочу участвовать в политических играх

Возможные причины:

- желание обеспечить работой конкретных подрядчиков на несколько лет вперед; 

- попытка избежать сотрудничества с недобросовестными компаниями;

- недостаточное финансирование объектов и потребность в привлечении дополнительных средств. Способ привлечь больше денежных средств на тот же объект в будущем (в случае выделения дополнительного финансирования).

Риски:

- ограничение конкуренции в области на несколько лет, так как дополнительных тендеров проводить не нужно;

- низкий темп работ и, как следствие, повышенная аварийность на участке;

- нечеткий график выполнения работ и затрудненное планирование пропускной способности дороги на этот период, а также средств на содержание и эксплуатацию.

Примеры

1. САД в Киевской области заключила договор на выполнение текущего среднего ремонта дороги Р-19 Фастов - Таможня - Обухов - Ржищев - Канев на участке км 4 +500 - км 8 500 с граничным сроком выполнения работ - 31 декабря 2018 года (договор от 15 мая 2017 года № 42Д-17).

Исходя из предмета договора, возникает вопрос: почему текущий средний ремонт небольшого участка протяженностью всего 4 км продлится почти 2 года? Ведь, согласно нормативам, текущий средний ремонт - это восстановление транспортно-эксплуатационных показателей проезжей части (ровности и шероховатости покрытий путем устройства поверхностных обработок, тонкослойных покрытий или других слоев износа, исправления незначительных повреждений отдельных элементов автодороги и приведения элементов обустройства к нормативным требованиям), то есть, проще говоря, восстановление изначального состояния. По сравнению с реконструкцией или капитальным ремонтом, это не такие значительные работы, чтобы срок их выполнения на четырех километрах достигал почти двух лет  Если взять общую протяженность дороги Р-19 - 138 км, - ее средний ремонт продлится более 30 лет (!). То есть последние 4 километра этой дороги гипотетически будут отремонтированы где-то в 2047 году…

Читайте также - Почему в Украине ямы вместо дорог: мифы и реальность

2. САД в Харьковской области заключила договор от 12 мая 2017 года № Т20-ЧМ/17 на текущий средний ремонт автодороги госзначения Чугуев - Меловое на участке км 2 + 635 - км 110 + 735 в пределах Харьковской области. Планируется отремонтировать 92 км дороги.

Конечный срок выполнения работ по договору - 31 декабря 2019 года. Но интересен этот случай не только значительным сроком (2,5 года), но и стоимостью работ, а также их составом. 

Кроме выполнения ремонтных работ договором предусмотрено также изготовление проектно-сметной документации. Общая стоимость текущего среднего ремонта на участке - около 1,13 млрд грн. То есть стоимость ремонта 1 км дороги составляет 12 млн грн. И пока не очень понятно, как определялась общая стоимость работ без проектной документации, ведь, в соответствии с законодательством, именно на ее основании рассчитывается стоимость работ и их состав. 

В то же время, если обратиться к решению правительства, которым утверждено распределение средств по бюджетной программе №3111020 на 2017 год, на указанный объект (текущий средний ремонт автодороги Чугуев - Меловое на участке км 2 + 635 - км 110 +735) всего предполагалось лишь 30 млн грн. Постановлением КМУ от 29 марта 2017 года № 303, которым правительство распределило остатки кредитных средств, привлеченных в предыдущие годы Укравтодором, дополнительно предполагается направить на этот объект еще 30 млн грн. 

То есть всего в 2017 году на ремонт дороги Чугуев - Меловое должно быть направлено около 60 млн грн, что в 18 раз меньше, чем на этот период определено в договоре между САД в Харьковской области и подрядчиком, который должен выполнять работы.

Следует объяснить обычным гражданам, что госбюджетом расходы Укравтодора на ремонт и содержание автодорог общего пользования предусматриваются ежегодно, и в соответствии с этим Укравтодор формирует ежегодные перечни работ.

Таким образом, рациональность подхода к заключению долгосрочных договоров (до 2019 года), которые не имеют на этот срок финансового обеспечения, достаточно дискуссионная. Наличие таких договоров может привести к формированию монопольного положения на рынке. Ведь не все подрядчики хотят участвовать в конкурсах, где стоимость работ не подкреплена решением правительства. Тем более если это не создает для заказчика никаких обязательств, что прямо указано в ч.4 ст.48 Бюджетного кодекса Украины: "Обязательства, взятые участником бюджетного процесса без соответствующих бюджетных ассигнований или с превышением полномочий, установленных настоящим Кодексом и Законом о государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете), не считаются бюджетными обязательствами".

Подчеркнем также, что в случае улучшения финансирования дорожного сектора в будущем (Дорожный фонд должен заработать с 01 января 2018 года) оснований для повторного проведения тендерных процедур нет. Поэтому было бы хорошо понимать, какие прогнозы имеет САД по размеру Дорожного фонда и расходов, которые пойдут на развитие дорожного сектора в 2018-2019 годах. Без бюджетных планов (планирования доступных средств) определять конечный срок выполнения работ очень сложно. 

Читайте также - Что изменит Дорожный фонд и когда появятся автобаны

На стадии планирования ремонтов/строительства дорог существуют и другие риски. Например, практика использования так называемых таможенных средств - то есть сверхплановых поступлений от таможенных платежей. Эта практика применялась в прошлом году в нескольких областях, а в этом году распространена на остальные области.

К примеру, некоторые облгосадминистрации утверждают перечень объектов, аналогичных тем, которые утверждены распоряжением КМУ. То есть предполагается выполнение работ на одних и тех же участках дороги за счет различных источников. Можно предположить, что за счет бюджетных средств, например, выполняют подготовительные работы и работы по устройству нижних слоев дорожного покрытия, а за счет средств от таможенного эксперимента - работы по устройству верхних слоев и осуществляют мероприятия по безопасности движения (установка дорожных знаков, нанесение разметки и т.д.). 

Или же наоборот. Однако такая финансовая модель требует определенного и ритмичного финансирования из всех источников. Из госбюджета средства будут поступать в соответствии с бюджетной росписью, то есть их наличие гарантировано правительством, а вот объем средств от таможни зависит от суммы перевыполнения ежемесячных показателей поступлений, из которых только 50% направляются на дорожные работы. А значит, финансирование напрямую зависит от количества товаров, которые растаможиваются, и от установленных показателей на каждой таможне.

Риски такого подхода:

- нечеткая прогнозируемость и неритмичность финансовых поступлений, ведь они зависят от предпринимателей, которые могут использовать различные таможенные пункты пропуска;

- возможность ситуации, когда часть работ выполнена, а средств для завершения и ввода объектов в эксплуатацию не хватает.

И здесь важно понимать, что конструкция дорожной одежды рассчитана на определенные нагрузки, и в случае, например, отсутствия верхнего слоя покрытия нижние слои будут испытывать неизбежную деформацию под воздействием движения транспортных средств и климатических факторов.

Выполнение работ в полном объеме в соответствии с проектной документацией является основой для долговечности и безопасности дорожной инфраструктуры. Отсутствие даже незначительных конструктивных элементов или элементов дорожной обстановки может негативно влиять на комфорт и безопасность участников дорожного движения.

Но, к счастью, общей практики установления сроков выполнения работ на 2018 и 2019 нет. И только часть служб автомобильных дорог в областях подписывают договоры с описанными выше условиями. 

Наталья Форсюк, директор Национального секретариата CoST Украины