Прописка: неистребимый рудимент советского прошлого

Советский институт прописки не действует в Украине уже более 15 лет, но его рудименты сохраняются в законодательстве до сих пор.  Казалось бы, рыночная экономика сняла эту проблему: имеешь полученные законным путем средства, чтобы купить или снять квартиру - и живи, где хочешь. Но как ни упрощали в нашей стране систему регистрации, в повседневной жизни украинцы постоянно сталкиваются с проблемами, связанными с "пропиской". Особенно остро несовершенство законодательства ощущают люди, которые в силу известных причин вынуждены были покинуть свои дома на Донбассе и в Крыму.

Официально решением Конституционного Суда Украины от 14 ноября 2001 года несоответствующим Основному закону было признано положение законодательства, согласно которому паспортная служба органов внутренних дел применяет как общее правило разрешительный порядок выбора лицом места проживания. Через 2 года, 11 декабря 2003 года, был принят Закон Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине", в статье 2 которого закреплено правило, что регистрация места проживания или места пребывания лица или ее отсутствие не могут быть условием для реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами или международными договорами Украины, или основанием для их ограничения.

С момента принятия этого закона неоднократно предпринимались попытки упростить процедуру регистрации места проживания и места пребывания лица. 10 декабря 2015 года был принят Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о расширении полномочий органов местного самоуправления и оптимизации оказания административных услуг", согласно которому функции регистрации, которые до этого осуществлялись Государственной миграционной службой, были переданы органам местного самоуправления. Однако нельзя сказать, что даже такая "упрощенная" система регистрации выполняет свою функцию.

Согласно некоторым исследованиям, от 15 до 30 процентов населения не регистрируют место фактического проживания. Объясняется это, во-первых, необходимостью найти время для личного посещения органа регистрации. Или, как минимум, посещения представителем по доверенности (даже при том, что записаться на прием во многих случаях можно онлайн через портал iGov). Во-вторых, тем, что система регистрации не является в полном смысле декларативной, то есть несущей исключительно функцию уведомления. В частности, для регистрации необходимо подать органу регистрации документы, которые подтверждают право на проживание в жилье. И не секрет, что многие лица, арендующие жилье, не регистрируют в нем место своего проживания, а нередко при аренде жилья арендодатель отдельно предупреждает о запрете для арендатора регистрировать в жилье свое место проживания.

Кроме того, многих военнообязанных "отпугивает" необходимость предъявлять военный билет или удостоверение о приписке. При этом стоит заметить, что от регистрации места проживания на практике часто зависит, например, нормальный доступ к гарантированным государством услугам, в том числе к обслуживанию в поликлиниках и больницах, поступлению ребенка в школу и пр. Таким образом, есть все основания предположить, что если бы система регистрация стала действительно простой, процент населения, не регистрирующий место фактического проживания, значительно снизился бы.

Стоит отметить, что в разных странах можно встретить различный подход к вопросу регистрации места проживания. Так, во многих европейских странах (например, в Австрии, Германии, Италии, Швейцарии) регистрация обязательна, в то время как в Португалии, а также неевропейских США или Австралии системы регистрации в нашем понимании нет. При этом в ряде государств информация о месте регистрации косвенно получается из реестра избирателей или водительских прав, а во многих случаях надлежащим подтверждением места проживания является счет за коммунальные услуги, в котором указывается имя лица.

Большие надежды на дальнейшее упрощение процедуры регистрации в Украине связаны с возможным принятием закона "Об электронных доверительных услугах". По словам министра юстиции Павла Петренко, после принятия соответствующего закона оформление регистрации места проживания можно будет осуществить онлайн, без каких-либо бумажных документов. При этом сам соответствующий законопроект № 4685, рассмотрение которого было в последний раз отложено 20 июня 2017 года, не оговаривает отдельно регистрацию по месту проживания или пребывания. Скорее, он направлен на создание условий для развития и функционирования сферы электронных доверительных услуг и реформирование законодательства в сфере электронной цифровой подписи.

В то же время перевод процесса регистрации в онлайн не решит всех проблем. Как отмечалось выше, необходимость представить документ, который подтверждает право на проживание в жилье, во многих случаях может стать проблемой из-за нежелания собственника жилья такой документ оформлять. С одной стороны, согласие владельца жилья, скорее, все же необходимо. Так как в противном случае по конкретному адресу могут теоретически зарегистрироваться десятки и сотни лиц, и такая регистрация может использоваться недобросовестно. Но при этом необходимо максимально упростить получение такого согласия. Это возможно, если, например, будет принят закон "Об электронных доверительных услугах" - посредством электронной подписи собственника на заявлении о регистрации. Также необходимо обеспечить простое и безусловное прекращение регистрации по заявлению собственника (так как часто отказ в предоставлении согласия на регистрацию обусловлен сложностями, с которыми иногда сталкивается собственник при необходимости снять других лиц с регистрации в собственном жилье, ведь при отсутствии согласия таких лиц собственнику иногда даже приходится обращаться в суд).

Отдельно стоит остановиться на связанной с вопросом регистрации места проживания проблеме голосования на выборах, с которая ныне остро стоит в Украине перед внутренними перемещенными лицами - теми, кто вынужден был оставить или покинуть свое место проживания в результате или с целью избежания негативных последствий вооруженного конфликта, временной оккупации, проявлений насилия, нарушений прав человека и чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Согласно статье 8 Закона Украины "Об обеспечении прав и свобод внутренних перемещенных лиц" эти люди реализуют свое право голоса на выборах Президента Украины, народных депутатов Украины, местных выборах и референдумах посредством изменения места голосования без изменения избирательного. А в ст. 7 Закона Украины "О Государственном реестре избирателей" определено, что по мотивированному обращению избирателя, который имеет право голоса на соответствующих выборах или референдуме, орган ведения реестра избирателей может временно (на период их проведения) изменить избирателю место голосования (избирательный участок) без изменения его избирательного адреса. Такое обращение подается в орган ведения реестра по местонахождению указанного избирателем избирательного участка или по избирательному адресу не позднее, чем за пять дней до дня голосования на соответствующих выборах или референдуме. Временное изменение места голосования избирателя (избирательного участка) подтверждается удостоверением по форме, установленной Центральной избирательной комиссией, которое выдается избирателю.

При этом закон "О Государственном реестре избирателей" недостаточно детален в отношении процедуры и оснований для изменения избирателю места голосования без изменения его избирательного адреса, а место голосования меняется только для конкретных выборов. То есть процедуру нужно повторять для каждых конкретных выборов. Кроме того, у внутренне перемещенных лиц есть очевидные проблемы с голосованием на местных выборах, а также при голосовании в одномандатном избирательном округе на выборах народных депутатов.

Таким образом, действующее законодательство Украины не в полной мере обеспечивает избирательные права внутренне перемещенных лиц и, фактически, в отношении прав таких лиц в настоящий момент существует дискриминация, противоречащая Конституции Украины.

Для устранения этой проблемы был разработан законопроект № 6240 "О внесении изменений в некоторые законы Украины (в отношении избирательных прав внутренне перемещенных лиц и других мобильных внутри страны граждан)". Авторы проекта предлагают установить для избирателя возможность (при представлении определенных в законе документов) определения иного избирательного адреса, чем тот, по которому зарегистрировано его место проживания.

Такой механизм, после необходимой доработки, действительно может предоставить внутренним перемещенным лицам полноценные избирательные права, в том числе обеспечить таковыми тех лиц, которые по той или иной причине не имеют возможности зарегистрировать фактическое место своего проживания.

Леонид Гилевич,
юрист компании "Ильяшев и Партнеры"

Подписывайтесь на аккаунт LIGA.net в Twitter, Facebook и Google+: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.