Зачем Зеленский "зарейдил" ГБР, и как исправить ситуацию

Наприкінці 2019 року президент України Володимир Зеленський підписав ініційований ним закон №2116 про перезапуск Державного бюро розслідувань. Відбулось це через тиждень після того, як Конституційний Суд оприлюднив негативний висновок щодо змін до Конституції, якими президент хотів збільшити свої повноваження, а саме — формувати склад Національного антикорупційного бюро, призначати та звільняти керівників НАБУ і ДБР, утворювати державні регулятори.

Серед іншого, Конституційний Суд вказав Зеленському, що запропоновані зміни до Конституції, призведуть до перерозподілу повноважень між президентом та урядом, наділять його невластивими йому повноваженнями, а також фактично дозволять формувати паралельну виконавчу владу, підпорядковану президенту.

Але цей висновок не завадив Зеленському підписати закон про перезапуск ДБР, який принаймні частково йшов у розріз із позицією КС.  Які нововведення передбачені законом: 

- змінюється статус ДБР: тепер це не центральний орган виконавчої влади, а державний правоохоронний орган. Відповідно, тепер орган підпорядковується не Кабміну, а президенту;

- ДБР стає залежним від президента: він тепер призначає і звільняє директора Бюро, визначає його організаційну структуру, а Офіс президента забезпечує роботу конкурсної комісії з добору директора;

- звільнено директора ДБР Романа Трубу і його заступників. Натомість президент призначив тимчасового виконувача обов’язків керівника Бюро - Ірину Венедіктову.

Що не так

Зеленський проігнорував висновок та попередні рішення Конституційного Суду. Це призводить принаймні до кількох проблем:

1. Президент розширив свої повноваження

Глава держави тепер призначає та звільняє керівника ДБР і  визначає організаційну структуру цього органу. Проте Конституційний Суд ледь  не в кожному своєму рішенні зазначає, що повноваження президента зазначені прямо у Конституції та не можуть бути розширені законом. Наприклад, у справах про гарантії діяльності нардепів, про Координаційний комітет, про тлумачення положень деяких законів.

Тобто те, що президент додав собі повноважень —  суперечить Конституції.

2. ДБР може бути лише центральним органом виконавчої влади і підпорядковуватися виключно уряду 

У законі вказано, що ДБР - державний правоохоронний орган. Конституційний Суд у своєму рішенні по справі щодо НКРЕКП надав загальні ознаки центральних органів виконавчої влади. Проектуючи аргументи Суду на ДБР можна зробити висновок,, що бюро є органом виконавчої влади. 

Те, що воно має ознаки органу виконавчої влади, але не підпорядковується уряду, суперечить Конституції.

3. Ні парламент, ні президент не можуть звільняти чи призначати директора ДБР

Відповідно до перехідних положень закону, парламент достроково звільнив з посади директора ДБР і його заступників, а президент отримав повноваження призначити тимчасово виконуючого обов’язки директора ДБР. 

Не ставлячи під сумнів необхідність перезавантаження ДБР та звільнення його керівників, важливо розуміти, що такі кроки мають відбуватись у встановленому порядку. Згідно з Конституцією, лише Кабмін призначає на посади та звільняє з посад за поданням прем'єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабміну. 

Тому порядок звільнення та призначення на посаду керівника органу був порушений, що суперечить Конституції.

Чим це загрожує?

Зважаючи на те, що ДБР є надважливим органом правопорядку, а нововведення полягали у зміні його статусу, перепідпорядкуванні президенту та звільненні колишнього керівника, то наслідки для України можуть бути значними.

По-перше, це вплине на роботу інших центральних органів виконавчої влади та їх керівників. Уявіть себе зараз на місці керівника якогось органу правопорядку. Вашого колегу звільняють у неконституційний спосіб. Він міг бути недоброчесним,  погано ставитися до своїх обов’язків, бути навіть злочинцем. Але Конституція встановила, хто має його звільнити, а закон — яким чином.

Чи зможете ви виконувати свої повноваження незалежно, знаючи, що вас у будь-який момент можуть звільнити у неконституційний спосіб? Чи зможете ви за таких умов ефективно розслідувати справи стосовно нардепів чи президента? Питання риторичні.

По-друге, порушення процедури звільнення керівника ДБР означає, що він може у будь-який момент поновитись. Взагалі, порушення порядку звільнення з посади для України дуже характерні, а найбільше страждає від цього український бюджет. 

Порушення під час звільнення з посади колишнього генерального прокурора Святослава Піскуна призвели до того, що він через суд двічі поновлювався на посаді. А одіозний військовий прокурор Костянтин Кулик через порушення під час звільнення відсудив з бюджету України 1,149 млн грн. Це ж саме може зробити і Труба чи його заступники. Навіть більше —  він може оскаржити призначення Венедіктової.

По-третє, неконституційні зміни можна скасувати. Це означає, що у будь-який момент може відбутися “відкат” перезавантаження ДБР. У такому випадку виникне питання, яким чином надалі діяти Бюро. Чи поновлювати на посаді звільненого колишнього керівника та його заступників, та чи дотримуватись вказівок чинного керівництва. 

На жаль, досвід конституційної реформи 2004 року, здається, нікого нічому не навчив. Конституційний Суд у 2011 році визнав, що вона була ухвалена з порушенням процедури і повернув у дію редакцію Конституції 1996 року. Це призвело до концентрації повноважень у руках екс-президента України Віктора Януковича, узурпації влади та кровопролиття в центрі столиці у 2014 році.

Саме тому важливо дотримуватись процедури ухвалення рішень. Ухвалення навіть гарних рішень з порушенням процедури, надасть недоброчесним політикам можливість скористатись демократичними механізмами і відкотити всі зміни назад.

Що робити далі

Потрібно терміново вносити зміни до закону про ДБР. На сьогодні президент, уряд і парламентська більшість — представники однієї політичної сили, тому, у разі наявності політичної волі, вони можуть це зробити без особливих проблем.

Зважаючи на те, що Конституція більш-менш чітко окреслює повноваження та сфери відповідальності всіх гілок влади, у тому числі й президента, а також на висхідну  недовіру до президента, парламенту та уряду (жовтневі опитування минулого року у порівнянні з січневими цього року), органи державної влади мають діяти в межах законних процедур. Люди мають побачити, що влада дотримується Конституції й не намагаються її порушити.

Тому президент, уряд та парламент мають діяти наступним чином:

- Уряд готує законопроєкт про внесення змін до закону про ДБР та вносить його на розгляд до Верховної Ради.
- Парламент, в свою чергу, розглядає його, , ухвалює відповідне рішення та надсилає на підпис президенту. 
- Глава держави підписує законопроєкт, його публікують, і  він стає законом.

Також, зважаючи на високий рівень суспільної недовіри до колишнього керівництва ДБР, слід одноразово надати уряду повноваження звільнити директора ДБР, його заступників та призначити тимчасового виконувача обов’язків директора бюро із визначеним списком повноважень. 

Такий закон отримав би найбільшу легітимність, оскільки його б ініціював орган, якому ДБР має підпорядковуватись, розглянув — найвищий представницький орган, а гарант Конституції — підписав. Це — найбільш конституційний спосіб як внесення змін до законів про роботу центральних органів виконавчої влади, так і звільнення їхніх керівників.