Семь барьеров Украины на пути проведения политической реформы
C момента формирования нового правительства 2 декабря 2014 года, основным достижением в проведении политической реформы в Украине стало принятие закона "Об обеспечении права на справедливый суд" (судебное право). Для усовершенствования избирательной системы и децентрализации, ничего сделано не было. Разработка долгожданной конституционной реформы только началась.
В начале марта Порошенко учредил комиссию по подготовке необходимых конституционных изменений. Члены этой комиссии - эксперты из правительственных органов, политических партий, академических учреждений, гражданских и международных организаций - должны разработать и предложить конституционные поправки на основе открытого и всестороннего обсуждения. Согласно декабрьскомуаналитическому обзору Democracy Reporting International изменения в Конституции Украины необходимы, чтобы зафиксировать ключевые реформы и предотвратить конституционно-правовые проблемы в будущем.
Спустя три месяца после того, как новое правительство приступило к работе, определенные трудности в проведении политических реформ в Украине стали очевидными. Ниже мы постарались выделить семь проблем с которыми может столкнуться Украина на пути проведения конституциональной реформы.
1. ПЕРЕНАПРЯЖЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Администрация президента и правительство пребывают в затруднительном положении. С одной стороны, международное сообщество и украинское гражданское общество требуют незамедлительного внедрения политических реформ, с другой стороны, настаивают на осуществлении их исключительно на демократической основе. Эти требования плохо совместимы, поскольку консультации со всеми заинтересованными сторонами занимают время. Следовательно, должен быть найден разумный баланс между ними. Выглядит так, что до сих пор предпочтение отдавали скорости проведения реформ в ущерб прозрачности.
Прошлогодние президентские планы относительно конституционной реформы, подготовленные Администрацией президента практически без консультаций, остались нереализованными.
В этом году ключевые и тяжелые судебные реформы почти тайком протолкнули через парламент. Народные депутаты получили на рассмотрение более 1000 страниц поправок всего за несколько часов до их второго чтения. Превращение Верховной Рады в орган, формально утверждающий законы, несомненно, противоречит демократическим устремлениям Украины.
2. РИСК ПОТЕРИ РЕФОРМАТОРОВ
Из-за законодательной гонки Украина рискует потерять наиболее ценный ресурс: критическую массу новых людей во власти, стремящихся реформировать страну согласно европейским стандартам. Тот факт, что большинство членов парламентской реформистской партии "Самопоміч" не голосовали за законопроект о реформирование судебной власти во втором чтении, должен служить предупреждением.
Депутаты выступают не против реформ, а против порочной практики принятия законов даже без беглого ознакомления с ними. Необходимость в оперативности - общепризнанна, поскольку Украина не может медлить с реформами. Однако реформы займут недели и месяцы, а не часы.
Несомненно, что сам процесс реформирования так же важен, как и содержание реформ. Народные депутаты должны быть причастными к реформам, обсуждать их со своими избирателями, а также в средствах массовой информации. В противном случае общественная поддержка быстро ослабеет.
Следует учесть, что только при наличии всех реформистски настроенных партий можно собрать необходимые две трети состава Рада для внесения изменений в Конституцию. Немаловажно также участие общественности.
Хотя последнее слово относительно реформ принадлежит не общественности, а народным депутатам, общественная поддержка необходима для перемен в стране.
3. КОНЦЕНТРАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
Законодательная гонка может привести к усилению концентрации полномочий в руках Президента. Следуя старым дурным привычкам, законодательные инициативы пропихиваются через парламент в течение считанных часов. Например, предложенный законопроект о депутатской неприкосновенности действительно отражает требование общественности покончить с безнаказанностью криминалитета, прикрытого парламентской неприкосновенностью. Однако возрастает риск усиления контроля нереформированной судебной власти и исполнительной власти над парламентом. Такое нарушение баланса полномочий нежелательно для законодательного органа, который должен стать двигателем перемен.
Планы будущих реформ изложены в таких документах, как Коалиционное соглашение и Программа действий Правительства. Democracy ReportingInternational подчеркивала, что этим документам не хватает ясности, а такие ключевые вопросы, как конституционная реформа, даже не являются приоритетными.
Из-за отсутствующей детальной путевой карты большие надежды на быстрое реформирование политической системы в Украине не оправданы и могут вызвать лишь разочарование. Необходимы четкие ориентиры относительно направленности реформ, их временных рамок и взаимосвязи.
Следовательно, конституционная реформа должна быть открытой, последовательной и всеобъемлющей, а внесение конституционных поправок должно стать одной из первоочередных задач парламента.
5. РАСКОЛ СРЕДИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Президент Порошенко и премьер-министр Яценюк принадлежат к разным партиям и имеют разные взгляды на войну на Донбассе и на вопросы внутренней политики. Растущий раскол между ними может негативно отразиться на реформах, поскольку Администрация президента и правительство могут зачастую преследовать противоположные цели. Обе стороны должны придерживаться общих интересов и разделить ответственность за реформы. Несмотря на разные взгляды на войну и Минские соглашения, они должны не допустить раскола в реформистском большинстве и остановки реформ. Такой исход был бы на руку только тем, кто стремится расколоть и ослабить страну.
Украинские власти получили многочисленные предложения по проведению реформ от специализированных международных организаций. Желание помочь важно, однако недостаток координации действий различных групп специалистов проводит к какофонии рекомендаций и идей. Международные организации, в частности Европейский Союз и международные финансовые организации, должны однозначно и четко выражать свои ожидания и приоритеты относительно политических реформ. Принципы международного и европейского права вместе с политическими обязательствами составляют основу для сотрудничества украинских властей с экспертными учреждениями, которое развивается уже на протяжении долгого времени.
Наиболее важным партнером в этом отношении выступает Венецианская комиссия Совета Европы. На протяжении почти двух десятилетий Венецианская комиссия глубоко вовлечена во все аспекты политической реформы в Украине. Положительные заключения этой организации служат индикатором успехов и прогресса Украины на пути реформ.
Часто утверждают, что страна в состоянии войны не должна осуществлять глубокие реформы, а направить ресурсы на военные нужды. Это опасный аргумент, поскольку выглядит с первого взгляда правдоподобным. Этот аргумент также ошибочный, поскольку базируется на предположении, что Украина - хорошо функционирующее государство, которым она не является.
Многие граждане не идентифицируют себя со страной с таким высоким уровнем коррупции. Вследствие коррупции и отсутствия реформ Вооруженные силы Украины оказались в плачевном состоянии. С коррупцией и оккупацией государства можно бороться только посредством систематических политических реформ, которые создадут систему сдержек и противовесов как результат реального разделения полномочий и верховенства права. Украина сражается на двух фронтах: против внешней военной агрессии и против глубоко окопавшейся системы захвата государства бизнес элитой. Страна не сможет одержать победу на одном из этих фронтов без победы на другом.
Авторы - Майкл Майер-Резенде из Democracy Reporting International, при участии Русланы Вовк, Николая Гнатовского и Андрея Козлова