Непубличное усложнение. Кто написал для Украины новую конституцию
Говоря о предлагаемых изменениях Основного закона стоит отметить как суть записанных и обнародованных норм, так и характер конституционного процесса - то, как эти самые изменения продвигаются. Зададимся вопросом: кем и как вообще осуществляется конституционный процесс? Ведь проходит он не публично. Даже хочется сказать, что во времена предыдущих президентов к попыткам изменить Конституцию относились деликатнее. Взять ту же Конституционную Ассамблею Кравчука при президенте Януковиче или обсуждение Конституции и ее изменений во времена Леонида Кучмы. Конечно, то была показуха советского типа, но, в любом случае, существовало то, чего сейчас нет вовсе - публичность или хотя бы ее видимость.
Сейчас мы имеем ситуацию, когда существует Конституционная комиссия, которая вроде бы должна разрабатывать проект изменений в Конституцию, но на самом деле ничего не разрабатывает. Ей приносят в последний момент текст, который кто-то разработал, члены комиссии его якобы утверждают и потом это все уже запускается в Верховную Раду. Фактически, кто-то разработал для Украины изменения в Конституцию. Конечно же, это все делается в Администрации президента, но, я думаю, текст рождается в процессе активных консультаций и согласований с зарубежными партнерами. То есть, многострадальный текст изменений в Конституцию является продуктом не внутриукраинского, а внешнеполитического компромисса.
Теперь - по сути записанных норм. Увиденные нами нормы предлагаемых изменений, как всегда бывает в Украине, расплывчатые. Мы имеем дело с подменой ряда понятий. Например, "громада", то есть община. Якобы это слово должно означать низшую форму местного самоуправления. Но если традиционно под "громадой" у нас подразумевалась некоторая совокупность людей, которые живут в рамках одного населенного пункта, то в предлагаемых изменениях мы видим, что теперь громада - это искусственно-конструируемая общность, которая возникает путем объединения нескольких населенных пунктов. Причем эти самые громады должны будут формироваться Верховной Радой. То есть мы имеем дело с усложнением нынешней структуры административно-территориального деления. Усложнение никогда не шло на пользу.
Далее: сложный вопрос с новыми должностными лицами - префектами. Префекты должны стать представителями президента на местах, и, по идее, выступать сдерживающим фактором по отношению к органам местного самоуправления. Должны останавливать решения исполкомов, если те не соответствуют Конституции, ну и так далее. Префекты перенимают на себя функции нынешних глав местных администраций и выступают в роли сдерживающих сил и противовесов исполкомов - исполнительных органов местных советов. Но это несколько усложняет структуру управления и, честно говоря, я не представляю, как это будет реализовываться на практике. Не получим ли мы на деле вместо децентрализации хаос и войну всех против всех, и постоянные столкновения между префектами и исполкомами за власть? Я всегда очень настороженно отношусь к тому, чтобы структура власти усложнялась.
Самый скользкий момент предлагаемых изменений в Конституцию - относительно районов с особым статусом. Этот вопрос вынесен в "прикінцеві положення", что позволяет представителям пропрезидентской силы заявлять, что, по сути, они ничего не меняют. На самом деле это просто бланкетная норма, то есть для ее реализации необходима расшифровка специальным законом.
Тут нужно отметить, что нормы такого закона, какой бы он ни был, как свидетельствует предыдущий закон об управлении этими самыми районами, допускают изменения правового статуса граждан, проживающих на этих территориях. Таким образом, у нас закладывается довольно опасный прецедент, когда мы можем в Конституции прописать возможность игнорировать ее нормы на отдельных территориях страны. Мы даем возможность появления в Украине своеобразных бантустанов по образцу Южноафриканского союза времен апартеида. Это тоже были квазинезависимые государства с особым налоговым статусом. По сути - резервации. Казалось бы, что плохого в том, чтобы сделать из Донбасса "бантустан"? Дело в том, что когда Конституция начинает терять обязательную силу для всех граждан, то, по сути, она перестает быть Конституцией. Если можно разделить граждан на тех, кто равны и на тех, кто немного ровнее - это уже подрыв самой идеи конституции. А угроза Конституции - это угроза и суверенитету страны.
Ну и, наконец: в проекте Конституции есть очень любопытный момент - теперь в Основном Законе не будет закреплен исчерпывающий перечень областей и прочих регионов Украины. А именно: все области, АРК Крым, Киев и Севастополь. Это было записано в Конституции Украины всегда, и для того, чтобы менять конечный перечень регионов, нужно было вносить изменения в Конституцию со всеми процедурными особенностями. Теперь же в переходных положениях Конституции зафиксирован закон об особом статусе "отдельных районов Донецкой и Луганской областей", но самих названных выше областей в тексте Конституции больше не будет предусмотрено. В обнародованном тексте изменений Конституции предлагается оставить упоминания лишь Киева, Севастополя, АРК и областей без конкретного их перечня. Не сигнал ли это к тому, что перечень украинских областей может и готовиться быть изменен? Причем, судя по обнародованным ранее материалам, существуют проекты укрупнения областей и образования на их базе каких-то новых регионов, которые могут быть значительно крупнее. Зачем это делать? Может быть исходя из соображений будущих выборов и нарезки округов, пока это вопрос.
В общем, не будем питать иллюзий - процесс конституционных изменений уже запущен. Причем в таком виде, как это выгодно Администрации президента. Но очень хотелось бы, чтобы процесс не был форсирован. Нужно всерьез пересмотреть предлагаемые в нем изменения относительно местных общин: что они должны собой представлять, насколько они должны быть образованы на основании общей логики проживания, а не просто являть собой механическое объединение нужного количества людей. Поскольку, если мы загоняем людей в общины искусственно с помощью директивных решений, то это не местное самоуправление, а какая-то очередная авантюра.
Пока предлагаемые изменения в Конституцию отражают требования нынешнего политического момента и являются сложным компромиссом между внутренними и внешними игроками, а не являются серьезным заделом для построения качественно иного государства. Соответственно, даже в случае их принятия они вряд ли будут окончательными и вскоре потребуют дальнейших уточнений и изменений. Склонность переписывать Конституцию под каждый политический момент является и проблемой и особенностью нынешнего украинского государства. Хотя, его же можно рассматривать и как следствие болезни роста. В любом случае, действительно конструктивный конституционный процесс начнется тогда, когда Украина будет формировать свой основной закон на базе внутриобщественного консенсуса, а не внешнеполитического компромисса.