НАТО - Украина: как заменить особое партнерство содержательным
Взаимодействие с НАТО превратилось в вечный вопрос украинской внешней и внутренней политики и страдает от хорошо знакомых нам проблем: непоследовательности, ненадежности и общей неэффективности. Между тем, вопрос этот именно сейчас приобретает особое значение, а его решение определит модель обеспечения безопасности государства в обозримом будущем. Нам нужна прочная основа для надежных отношений с НАТО. Разговоры о членстве не должны заменять полноценной стратегии партнерства, учитывающей текущие реалии и то состояние кризиса, в котором по вине Кремля пребывает система европейской безопасности.
Дефицит стратегического мышления отражается на всех ключевых направлениях нашей внешней политики и политики безопасности. Рециркуляция старых, непродуктивных и часто пустых идей отдаляет нас от решения важных задач. Беспорядок и эклектика в части планирования породили практику хаотичного перебирания ограниченного набора решений - таких как, скажем, идея вступления в НАТО, формирование новой редакции Восточноевропейской коллективной безопасности, возрождение ГУАМ и т.п. - в надежде, что из этих давно известных букв удастся вдруг собрать принципиально новое слово "безопасность".
Этот подход вряд ли сработает в целом и почти наверняка не принесет успеха в частностях. Мир вокруг нас стремительно изменился. Претендующая на успех внешняя политика обязана учитывать эти изменения и вовремя на них реагировать.
Читайте также: Целеполагание во внешней политике: как Украине уйти из серой зоны
Стратегия Украины в отношениях с НАТО будет в долгосрочной перспективе иметь решающее значение для нашей безопасности. Как ее лучше построить?
Как и в других случаях взаимовыгодного партнерства, развивать отношения с НАТО лучше исходя из как можно более полного понимания интересов - как партнера, так и своих собственных. Привычный подход деклараций и требований работать не будет. Нам необходимо принимать во внимание несколько важных моментов, и главный из них - логика и механизм функционирования НАТО в резко осложнившихся условиях. Если мы по-прежнему будем воспринимать Альянс безлимитным донором безопасности для своих членов и соседних стран, никакой работающей стратегии построить не удастся.
Как и любая система коллективной безопасности, НАТО устроена сложнее, чем кажется на первый взгляд. Такого рода коалиции создаются для минимизации внутренних рисков, повышения цены агрессии и, таким образом, сведения к минимуму ее вероятности. Механизм работает с учетом силовых потенциалов стран-членов, рисков конфронтации и соображений репутации. Страны-члены НАТО угрожают общими действиями в случае агрессии против любой из них, но решение об активации знаменитой Статьи 5 Вашингтонского договора - даже в условиях очевидной агрессии - политическое и, строго говоря, не стопроцентно вероятное. НАТО существует примерно столько же времени, сколько и ядерное оружие, и выполняет сдерживающую роль не менее эффективно: ядерное оружие применялось в истории дважды, а Статья 5 - единственный раз. И этот случай ее применения, после террористических атак 11 сентября 2001 года в США, сопровождался серьезными политическими противоречиями между странами-членами. Один из приоритетов Альянса как раз состоит в том, чтобы не доводить ситуации до порога активации статьи 5; и в нынешней конфигурации НАТО вполне по силам эта задача.
Поддержание высокого уровня доверия к Альянсу критически важно для сохранения его сдерживающих функций. В то же время принцип коллективной безопасности выступает одним из приоритетов деятельности НАТО, что подтверждено как новейшей редакцией Стратегической концепции Альянса, так и решениями последних двух саммитов НАТО. Что это означает для Украины?
Если мы хотим действительно партнерских отношений с Альянсом, необходимо демонстрировать глубокое понимание его интересов и приоритетов. В частности, это касается сохранения способности НАТО выполнять функцию сдерживания без применения силы. Именно исходя из этого общего интереса, среди стран-членов в свое время сформировался негласный консенсус на предмет отсутствия у кандидатов на вступление территориальных споров с соседями. НАТО не хочет платить размыванием своей репутации за приращение силового потенциала, каким бы значительным оно ни было.
В условиях резкой деградации региональной безопасности защита даже тех стран, которые уже входят в Альянс, станет более рискованной. Любая же, даже гипотетическая, возможность вступления Украины в НАТО многократно умножает сложности поддержания репутации и ставит каждую из стран-членов перед крайне сложным выбором, гораздо более тяжелым, чем выбор 2008 года, когда Украине отказали в ПДЧ на саммите в Бухаресте. Другими словами, вступление в НАТО сегодня и в обозримом будущем будет для нас еще более сложной задачей, чем это было десять лет назад.
Два с половиной года войны и двадцать лет предыдущей истории отношений Украины и НАТО показали пределы полезности сотрудничества в формате "особого партнерства". Этот механизм не защитил Украину в действительно трудной ситуации и не сделал вызовы нашей безопасности общими. Особое партнерство в целом не вышло за рамки технической и организационной помощи. В меняющемся и более опасном мире настало время заменить его партнерством содержательным.
Перенесение акцента в данном случае означает выбор в пользу пусть ограниченного, но конкретного сотрудничества с результатами, на которые обе стороны будут вправе твердо рассчитывать. Эпитет "особый" в военных условиях теряет большую часть своего очарования, а у сторон возникает потребность в более трезвом планировании.
В основу содержательного партнерства должны быть положены не столько требования и нужды Украины, сколько ценность сторон друг для друга. Нам важно понять, что стратегия, построенная на попытках убедить страны-члены НАТО в том, что российская угроза для нас одинаково остра, вряд ли сработает. Россия угрожает самому существованию украинской государственности и имеет над нами многократное силовое превосходство. Для НАТО Россия - слабый, но непредсказуемый и неприятный соперник, способный создать несколько сложных дилемм, однако, в целом, вряд ли способный поставить под прямую угрозу безопасность стран-членов. И нам стоит понять эту разницу вместо того, чтобы пытаться свести ее на нет собственной риторикой. Различия в восприятии России как источника угроз не закроют возможности для сотрудничества, а вот как можно более полное понимание их - различий - характера и источников поможет найти пути для сближения.
Ключевой вопрос, ответ на который мы доносим до западных партнеров значительно хуже, чем хотелось бы, состоит в том, чем Украина может быть полезна для НАТО. В последнее время мы стали обоснованно ссылаться на опыт ведения гибридной войны, которую почему-то считаем принципиально новым явлением, хотя большая часть войн уже в ХХ веке как раз и были таковыми. Ценность этого опыта Украины в том, что он заработан в противостоянии c Россией - страной, которая остается для НАТО неудобным соперником. Навыки Киева в противодействия российской агрессии действительно могут стать нашим вкладом в общее дело безопасности.
Читайте также: Внешняя политика Украины: выйти из концептуального тупика
Не менее ценным вкладом станет наше видение контуров и основ будущей системы безопасности в Европе. Мир меняется, старые институты безопасности разрушаются, и дефицит доверия затронет всех, даже самых сильных. Не только для Украины, но и для НАТО наступило время новых и сложных решений. Если Европа вернется к реалиям силового противостояния в духе ХІХ века, Украина сможет оказаться очень полезным звеном в цепях уравновешивающих альянсов, при условии превращения в надежного партнера.
Кроме всего прочего, нам стоит смотреть на мир шире и отдавать себе отчет, что Россией повестка безопасности НАТО далеко не исчерпывается. Там находятся и борьба с терроризмом, и угроза распространения оружия массового поражения, и проблемы пост-конфликтного урегулирования, и транснациональные вызовы - миграция, экологические проблемы и т.п. Заставить Альянс воспринимать региональную безопасность с нашей точки зрения, где Россия представляет собой главную и чуть ли не единственную угрозу, не получится. Соответственно, было бы очень полезно очертить наш возможный вклад в борьбу с этим достаточно широким кругом угроз, даже несмотря на то, что все они оттеснены для нас на второй план российской агрессией.
Проблема надежности Украины остается краеугольной в отношениях с НАТО. Мы почему-то считаем, что сменой риторики можно убедить Запад в искренности наших намерений. Между тем, с точки зрения союзников по НАТО, Украина остается страной, которая в среднем раз в пять лет кардинально меняет свои внешнеполитические ориентиры, ведет противоречивую и непредсказуемую политику, заигрывая со всеми, до кого может дотянуться. Изменить эту репутацию агитацией, презентациями и видеороликами не удастся. Необходимо время и конкретные шаги, подтверждающие серьезность намерений.
Пока таких шагов явно недостаточно. В той части, которая не касается отношений с Россией, наша внешняя политика демонстрирует высокую инерционность. Мы пытаемся пользоваться старыми рецептами, как и раньше сопровождая их туманными формулировками. Понятно, что это - следствие давления Кремля; но ведь и внесение внеблокового статуса в Закон об основах внутренней и внешней политики от 2010 года можно объяснить тем же.
Формальная отмена внеблоковости - шаг необходимый, но недостаточный для выхода на новый уровень отношений с НАТО. Она позволит лишь вернуть вопрос о членстве Украины в Альянсе на повестку дня и сделать его предметом переговоров. Но этого мало. Мы должны не только спекулировать своей вероятной заявкой на членство, но и строить как можно более эффективное партнерство с Альянсом уже сейчас.
В его основу могут быть положены разные наборы идей. Это может быть путь взаимного сдерживания России, который потребует от нас обозначения собственного полезного вклада, а также серьезной работы по синхронизации приоритетов безопасности Киева и Брюсселя. Это может быть стратегический "логроллинг" - мы будем делать вклад в решение проблем Альянса в обмен на конкретную и значительную помощь в укрепление собственной безопасности. Это может быть и любой другой путь, в основе которого будет лежать принцип взаимности и глубокого понимания интересов друг друга. Только при таких условиях декларативное "особое" партнерство получится заменить партнерством содержательным, предсказуемым и прагматичным.
Николай Капитоненко, доцент Института международных отношений (КИМО) Киевского национального университета имени Тараса Шевченко
Подписывайтесь на аккаунт ЛІГА.net в Twitter и Facebook: в одной ленте - все, что стоит знать о политике, экономике, бизнесе и финансах.