"Импичмент" местной власти: законность и отставка мэров

Устранить неудобного политического оппонента с должности в местной власти сегодня в Украине крайне просто. После местных выборов 2010 года случаи принятия местными советами решений о досрочном прекращении полномочий глав городских администраций стали обычным делом. Досрочное освобождение мэров от должности имело место, в частности, в Черновцах в 2011 году, в Тростянце, Южноукраинске, Кузнецовске, Нетешине в 2012 году, в Ужгороде в 2014 году, в Николаеве в 2017 году, и снова в Черновцах в 2018 году.

Как адвокат, имеющий достаточно репрезентативную практику по защите интересов должностных лиц, могу отметить, что реальной причиной таких отставок становятся конфликты между "мэрами" и "губернаторами" (реже - между "мэрами" и депутатами соответствующего местного совета).

Сценарии "импичмента"

Сценарии и обстоятельства освобождения мэров от должности почти везде одинаковы.

Во-первых, изгоняемые мэры, как правило, являются выдвиженцами оппозиционных партий и не имеют серьезной политической поддержки.

Во-вторых, депутаты местного совета используют для "импичментов" чисто формальные поводы - судебные решения, которыми признаются незаконными определенные действия, бездействие или распоряжения мэра.

В-третьих, исполнение обязанностей отстраненного мэра возлагается на секретаря местного совета, который, как правило, лоялен к правящей партии. И хотя по закону после освобождения мэра от должности должны назначаться внеочередные выборы, такие выборы обычно по тем или иным причинам не проводятся.

Реализации именно таких сценариев способствуют нормы действующего закона "О местном самоуправлении", которые дают депутатам право досрочно уволить мэра, если мэр (дословно) "нарушает Конституцию или законы Украины, права и свободы граждан, не обеспечивает осуществление предоставленных ему полномочий".

На первый взгляд, норма вполне логичная: не нарушай закон - и тебе не о чем будет волноваться. Но есть одно "но" (а может, даже не одно). Непристегнутый ремень безопасности в автомобиле - это тоже нарушение закона. Так же, как и неполный ответ мэра на письменное обращение гражданина (а таких ответов мэры городов областного значения подписывают каждую неделю сотни).

Благодаря таим формулировкам закона, например, в Николаеве в октябре 2017 депутаты отправили мэра в отставку за то, что он дважды дал неполные ответы на обращения гражданина, который хотел добиться снижения тарифов на водоснабжение и за неполные два года каденции мэра написал около сотни обращений, а также за то, что мэр уволил двух руководителей коммунальных предприятий, которые впоследствии возобновились на работе через суд, и наложил вето (остановил действие) на решение городского совета, которым предлагалось за бесценок продать коммунальное недвижимое имущество в интересах тех же депутатов (само собой, через подставных лиц). Причем "за бесценок" - это ничуть не преуменьшение. Например, оценочная стоимость одного из предложенных для приватизации торговых помещений в центральной части Николаева площадью 60 кв. м составляла всего 136 тыс. грн. Мэр Николаева в итоге обжаловал свое увольнение в суде и был восстановлен в должности городского головы. Правомерность решения суда первой инстанции затем подтвердила и апелляция.

Пробелы закона

Одной из правовых оснований для защиты николаевского мэра стало то, что согласно практике Европейского суда по правам человека неотъемлемой составляющей принципа верховенства права является соблюдение законности, включающее концепции качества закона, запрет произвола и пропорциональность.

Концепция качества закона, в свою очередь, означает, что закон должен быть предсказуемым в своем применении и четким для понимания. То есть, каждый мэр должен понимать, за какие нарушения законов и за какие нарушения прав граждан его могут досрочно освободить. Пропорциональность в узком смысле означает, что суровость наказания должна быть сопоставимой с тяжестью последствий допущенного нарушения. А запрет произвола означает, что полномочия любого органа или должностного лица должны осуществляться согласно определенному порядку (регламенту) работы такого лица, при наличии законных оснований для реализации таких полномочий, и при принятии решений исключается произвольность. Выяснение мнения общественности при решении вопроса о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового, городского головы также позволит предотвратить произвольное использование депутатами их полномочий и будет способствовать реализации принципа народовластия.

Таким образом, в целях соблюдения принципа верховенства права, который является общим для всех цивилизованных европейских стран, для обеспечения политической стабильности и формирования правовой культуры в депутатской среде, действующий Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" требует срочных изменений в части конкретизации оснований для досрочного прекращения полномочий сельских, поселковых, городских голов, и определения порядка принятия такого решения соответствующими советами.

В частности, необходимо определить процедуру и конкретизировать каждое из трех оснований возможного досрочного увольнения сельского, поселкового, городского головы:

1. Процедура "импичмента" обязательно должна включать предоставление мэру времени для дачи депутатам объяснений в письменной форме по каждому факту выявленных нарушений, предоставление письменных объяснений должностными лицами, в функциональные обязанности которых отнесена подготовка соответствующего решения (распоряжения) мэра; обсуждение вопроса об ответственности главы на общественных слушаниях, выяснение мнения территориальной общины по поводу целесообразности досрочного прекращения полномочий мэра; участие в общественных слушаниях членов территориальной общины в количестве не меньшем числа голосов избирателей, полученных главой на местных выборах;

2. Основанием для досрочного прекращения полномочий должно быть не просто "нарушает Конституцию и законы Украины, права и свободы граждан, не обеспечивает осуществление предоставленных ему полномочий", а установление судом или постоянной депутатской комиссией по вопросам регламента, что сельский, поселковый или городской голова действовал вопреки порядку, установленному законодательством и регламентом соответствующего совета, принял решение или совершил действия, которые привели к нарушению законных прав и свобод граждан и юридических лиц, вышли за пределы управленческих рисков и не отвечают интересам территориальной общины, а восстановление нарушенных прав и свобод невозможно или значительно затруднено в случае продолжения исполнения полномочий соответствующим сельским, поселковым или городским главой.