Чем плох проект закона о люстрации и как его следует изменить
Заблуждение первое: проект основан на европейском опыте люстрации
Проект имеет очень мало общего с европейским опытом, так как тема де-советизации государственного аппарата мало заботила его авторов, хотя эта тема тихо звучит где-то на периферии текста документа. Между тем, именно десоветизация была фокусом люстрационных усилий таких стран как Чехия, Польша, Венгрия, Албания, Болгария, Румыния, а также стран Балтии.
Под десоветизацией в широком смысле понимается очищение госаппарата от бывших функционеров коммунистической партии, органов безопасности, а также лиц, сотрудничавших с органами безопасности как негласные агенты. Широкая люстрация была успешно применена лишь в Чехии. В других странах упор делали на де-кагэбизации госаппарата - на штатных сотрудниках органах безопасности и лицах, сотрудничавших с ними. Целью люстрационных усилий в этих государствах было ограждение новой демократической власти от контрреволюции со стороны самой мощной в тогдашнем обществе реакционной силы - органов безопасности и их агентурной сети.
Ни в одной стране люстрация не преследовала цели ограждения одних демократически избранных лидеров от возвращения к власти команды других лидеров, избранных также демократически. Упомянутый проект, однако же, в основном преследует именно эту цель. Согласно документу, госаппарат должен быть очищен от людей, занимавших должности на государственной службе в период, когда у власти находился предыдущий президент страны. Причем люстрация применяется даже к тем, кто получил свою должность в госаппарате во времена Ющенко, Кучмы или Кравчука, но работал на государственной службе и в правоохранительных органах вплоть до 22 февраля 2014 года - даты, когда Янукович бежал из страны.
Проект исходит из предпосылки о том, что в Украине государственный служащий или сотрудник правоохранительных органов сам по себе представляет угрозу новому порядку, установившемуся в стране после бегства Януковича, и поэтому государство должно быть избавлено от всех своих прежних служащих, на место которых должны прийти новые. К сожалению, никто не просчитал и не назвал точное количество людей, которые станут жертвой этого всеобъемлющего подхода. Ясно, что количество этих жертв будет диспропорционально преследуемой классической люстрацией цели - защиты нарождающейся демократии от тоталитаризма.
Мы также должны отбросить предпосылку о том, будто прежний режим был тоталитарным, а новый режим является демократическим и в силу одного этого обстоятельства нужно защищать от прежнего. Институты власти и инструменты их формирования остались прежними, изменились лишь персоналии. Поэтому в идеологическом плане законопроект не может опираться на люстрационный опыт европейских стран. Таким образом, мы приходим к выводу, что в тех вопросах, которым проект уделяет основное внимание, он абсолютно уникален по своей природе и не имеет аналогов в европейском законодательстве.
Возвращаясь к теме десоветизации, отметим, что все люстрационное законодательство Европы во главу угла ставило работу с архивными материалами спецслужб. Львиная доля люстрационных усилий была сконцентирована на тихой архивной работе в недрах засекреченных архивов спецслужб и на собеседованиях с лицами, попавших на радары исследователей архивов. Предметом регулирования люстрационных законов становились порядок доступа к секретным материалам архивов, порядок работы с архивами, их рассекречивания и придания огласке.
Ничего подобного в анализируемом проекте нет. Вместо этого в нем есть беглое упоминание об Институте национальной памяти как об организации, ответственной за "координацию" работы по выявлению партноменклатуры, сотрудников органов безопасности и их агентурной сети. Выбор этой организации, которая в действительности не имеет доступа к засекреченным архивам и не имеет никаких полномочий получить этот доступ, свидетельствует о крайнем легкомыслии, с которым авторы подошли к этой теме, либо о намеренном желании ее заговорить. Проектом также предусматривается, что проверку лиц на причастность к сотрудничеству с органами безопасности, будут осуществлять руководители соответствующих органов власти и правоохранительных органов под общим методологическим руководством Национального агенства по вопросам госслужбы. Это еще одна новелла в люстрационном законодательстве. Никогда ранее руководители люстрируемых органов не становились ответственными за люстрацию своих подчиненных.
Заблуждение второе: люстрация - это политический акт
Когда говорят о люстрации как о политическом акте, как правило, имеют ввиду, что можно не обращать особого внимания на Конституцию. Это представление можно было бы считать оправданным, если бы такой "политический шаг" принимался в условиях так называемого "конституционного момента", когда прежний политический режим рухнул, а ему на смену пришел новый режим, законодательные акты которого оцениваются по новой юридической шкале координат, не привязанной к прежней правовой системе. Такой момент действительно существовал в Чехии - чешский закон о люстрации был принят в 1991 году, вскоре после падения коммунистического режима в этой стране. В 1992 году Конституционный Суд Чехии признал этот закон преимущественно конституционным, так как закон опирался на широкий общественный и политический консенсус в условиях становления новой конституционной модели.
Однако, чем больше времени в разных странах проходило между датой вступления в силу законов о люстрации и крахом советского режима и утверждением новой конституции, тем меньше у этих законов оставалось шансов выжить после конституционной проверки.
Законы о люстрации были признаны неконституционными в 1994 году в Венгрии, в 2007 году в Польше, в 2010-м - в Албании, в 2010-м в 2012 году в Румынии. Попытки принять законы о люстрации в Хорватии провалились еще на стадии их рассмотрения в парламенте в 1998-1999 годах по той же причине - несоответствие Конституции. От люстрационного законодательства отказались и в Сербии.
Итак, Конституция все же имеет значение, и законороект ей противоречит.
Одни равнее других
Проект делит всех люстрируемых чиновников на две категории.
В первую категорию попадают чиновники, которые по замыслу авторов проекта должны будут понести полноценную люстрационную ответственность: увольнение и запрет на занятие должностей в государственном аппарате сроком на 10 лет. В эту категорию попадают чиновники местного самоуправления, а также должностные лица низшего и среднего управленческого звена.
Чиновники второй категории ограждены от жесткой версии люстрационной ответственности. Для них проект предусматривает лишь меры общественного порицания. Эти меры сводятся к тому, что на сайте Нацагенства в рубрике "Люстрированные должностные лица" появится информация о том, что, например, некто Х был министром в правительстве Азарова. Однако этот самый Х может продолжать работать на госслужбе, и на него не будет распространяться запрет за работу в госаппарате. Во вторую категорию попадают чиновники высшего звена (1-2 категория государственных служащих), судьи, прокуроры, руководство правоохранительных органов и лица, занимающие выборные должности.
Оставляя в стороне моральную сторону этой классификации, отметим, что она очевидно не согласуется с требованиями Конституции о том, что все граждане равны перед законом, так как устанавливает разные по степени тяжести последствия за одно и то же "люстрационное прегрешение".
Нечего и говорить, что ответственность не индивидуализируется, когда в одночасье уволенными и отстраненными от госслужбы на долгие годы вперед объявляются десятки тысяч людей на том лишь основании, что ранее они работали на госслужбе. Этим нарушается статья 61 Конституции, которая устанавливает, что “юридическая ответственность носит индивидуальный характер".
Что делать
Хотя законопроект "Об очищении власти" в нынешнем виде является неудовлетворительным, ему нужно дать шанс на жизнь после существенной переработки. Итак, что нужно сделать, чтобы улучшить документ?
Во-первых, отказаться от бесперспективной с конституционной точки зрения идеи увольнений по спискам. Но прежде всего - от идеи выгораживания от ответственности должностных лиц, которые получают свою должность вне конкурса.
Задача комплектации правоохранительных органов и государственного аппарата кадрами лежит на нынешней власти. В ее руках есть достаточно инструментов, в том числе правовых, для того чтобы отказаться от услуг тех чиновников, которые не отвечают ее требованиям. Если эти требования не совпадают с общественным мнением, общество выскажет этой власти вотум недоверия. Является опасным заблуждением мнение о том, будто вопросы подбора управленческих кадров можно решить законом. Это административный вопрос, и за успехи и провалы в кадровой политике действующая власть несет политическую ответственность.
Демократически избранная власть бессильна, однако, отказаться от услуг судей, так как Конституция защищает судей от увольнений по классическим основаниям трудового законодательства, и в этом и состоят гарантии их независимости. Тем не менее, существует широкий общественный консенсус о том, что судьи злоупотребляют этими гарантиями и перерождаются в замкнутую коррумпированную касту неприкасаемых. Парламент должен дать комплексный ответ на этот вызов, но основываться он должен на поправках в Конституцию. Если парламент не находит достаточного количества голосов для внесения поправок в Конституцию, значит консенсус о роли судей в нынешнем кризисе доверия к власти не такой широкий, как нам хотелось бы. Тем не менее, чистку судов нужно и можно проводить в рамках действующего законодательства. Власти должны продемонстрировать свою способность обеспечить скорейшее формирование Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей - двух органов, отвечающих за привлечение судей к ответственности, но до настоящего времени не сформированных.
Во-вторых, нужно определиться, в какой мере выявление бывших агентов КГБ является сегодня приоритетной для общества задачей. По данным проведенного социологической группой "Рейтинг" опроса общественного мнения, 54% опрошенных в качестве основного критерия для люстрации назвали причастность к коррупционным схемам. Люди значительно более обеспокоены вопросами коррупции, чем вопросами преследования агентов КГБ или чиновников, работавших на бывшую власть.
Стало быть, отвечая на общественные ожидания, следует сконцентрировать усилия на построении специфической украинской модели люстрации - люстрации по антикоррупционному критерию. Законопроект об антикоррупционной люстрации разработан Ассоциацией юристов Украины (регистрационный номер .№ 4678-1) и может быть взят за правовую основу для этих усилий. Согласно этому проекту, люстрации подлежит чиновник или судья, поддерживающий стиль жизни, не отвечающий его (и членов его семьи) легальным доходам.
Наполнению этой концепции содержанием посвящены несколько десятков страниц законопроекта, и их анализ может стать темой отдельной статьи. И хотя принятый парламентом в первом чтении законопроект "Об очищении власти" упоминает этот люстрационный критерий среди прочих, проект ничего не меняет в существующей системе проверки имущественных деклараций чиновников и судей. Упоминание об антикоррупционном критерии, очевидно, было сделано в декларативных целях. Между тем, эта система, а также объем декларируемой информации требуют революционных изменений, и революционный момент для воплощения этих изменений в жизнь уже наступил. Нужно только им умело воспользоваться.
Леонид Антоненко, советник ЮФ Sayenko Kharenko