Война против грязных денег. НАТО как антикоррупционный фактор
С середины 90-х годов тема коррупции постоянно присутствовала при обсуждении вопросов развития. Разъедающее воздействие коррупции хорошо задокументировано: глубоко укоренившаяся коррупция мешает всеохватному экономическому росту, перенаправляет помощь и подрывает международную помощь развитию. Но еще одно не менее значимое следствие повсеместной коррупции осознается и изучено в гораздо меньшей степени: ее воздействие на национальную и международную безопасность. Вот почему тема коррупции важна для НАТО.
Коррупция и «приватизация» государства способствовали возникновению Арабской весны и последующих конфликтов. Это стало ключевым фактором в разгроме иракских сил в первом сражении за Мосул. Это подпитывало становление ИГИЛ («Даиш») и «Боко Харам». И ряд государств использовали это в качестве внешнеполитического инструмента, чтобы активно подрывать государственные устои в других странах.
Коррупция также стала одним из ключевых факторов, приведших к неуспеху международных действий в Ираке и Афганистане. Повсеместная коррупция и «приватизация» государства преступными сетями подорвали законность афганского правительства, снизили его эффективность и создали источник недовольства населения страны. Это способствовало вербовке талибами, что во многом затруднило выполнение основных задач Международными силами содействия безопасности под руководством НАТО (МССБ) (2003-2014), начиная с обеспечения безопасности и заканчивая эффективным управлением. Как сказал бывший посол США в Афганистане Райан Крокер: «Настоящей точкой отказа, из-за которой наши усилия потерпели неудачу, стала не повстанческая борьба, а повсеместная коррупция.» (2016)
В Ираке в результате коррупции при наборе в армию и повышении по службе, «мертвых душ» среди солдат, хищения оружия и предметов снабжения армия – более мощная на бумаге – оказалась плохо вооруженной, недоукомплектованной и в конечном итоге неспособной сдержать подъем ИГИЛ («Даиш»). Международным войскам пришлось вернуться в Ирак через несколько лет после завершения предыдущей миссии по учебной подготовке, чтобы остановить боевиков-джихадистов.
И тем не менее связь между коррупцией и отсутствием безопасности не стала неотъемлемой частью основных прений и планов, связанных с безопасностью. Даже когда в коррупции признают стратегический вызов, это признание редко находит свое отражение в конкретных руководящих указаниях и инструментах, которые могли бы защитить международное участие от риска коррупции. Быть может, еще важнее, что подобные меры могли бы помочь избежать ситуаций, в которых получается так, что международное вмешательство невольно оказывает поддержку коррумпированным сетям и происходит перенаправление ресурсов.
Эти соображения имеют основное значение для военных операций, начиная с наращивания оборонного потенциала и заканчивая миссиями по стабилизации, кризисному регулированию и поддержанию мира. Операции сопряжены со значительными объемами ресурсов, как материальных – от обеспечения на местах до учебной подготовки и имущества, – так и нематериальных, например, поддержка правительства и вооруженных сил принимающей страны. Если те, кто разрабатывают план, и те, кто его выполняют, не проявят осмотрительности, эти ресурсы могут быть перенаправлены и использованы не по целевому назначению коррумпированными сетями и вредителями, пользующимися хаосом и нестабильностью.
НАТО и борьба с коррупцией
До встречи НАТО на высшем уровне в Варшаве НАТО работала в антикоррупционной сфере в основном по линии программы по укреплению этических основ, сосредоточенной на анализе факторов риска коррупции в оборонной сфере и помогающей в разработке национальных антикоррупционных программ. В Варшаве с принятием основных принципов укрепления этических основ произошло существенное изменение, поскольку таким образом расширяется первоначальная сфера охвата программы. В основных принципах четко обозначено, что необходимо включить предотвращение коррупции и борьбу с ней в основные задачи Североатлантического союза: начиная с коллективной обороны и заканчивая реагированием на кризисы и безопасностью на основе сотрудничества. Вскоре за этим был подготовлен план по укреплению этических основ, нацеленный на интеграцию антикоррупционных аспектов в деятельность НАТО.
Трудно переоценить значение основных принципов и плана действий. В Афганистане миссия МССБ только в 2017 году начала заниматься вопросами коррупции. Прошло девять лет, прежде чем в 2012 году ослабление воздействия коррупции стало одним из направлений работы в плане операций МССБ.
Читайте также
Из-за обхода вниманием вопросов коррупции при планировании и постановке задач стало еще труднее распознавать их проявления и последствия, в частности воздействие вопросов коррупции на способность миссии к выполнению поставленных перед ней задач. Это означало, что вливание ресурсов, намного превышавших по объему способность Афганистана по их освоению, не было выявлено как один из основных факторов риска. Местные контракты на поставки, как например, контракт с принимающей страной на грузовые перевозки, за счет которого кормились полевые командиры и коррумпированные должностные лица, не анализировались на предмет возможной выгоды для коррумпированных сетей. На самом деле МССБ усугубили факторы риска коррупции, с которыми им потом пришлось бороться.
Одной из причин медленного реагирования стало то, что развернутые войска не привыкли заниматься проблемой коррупции. Было намного проще считать это вопросом развития, который может подождать, пока будет обеспечена безопасность. Без руководства в виде постоянно действующих инструкций и с учетом того, что специалистов в этой области мало, сложно заниматься таким вопросом, как коррупция, даже если он привлек к себе внимание, особенно в условиях неспокойной обстановки: когда свистят пули, мало времени или возможностей для обдумывания и принятия мер к минимизации незнакомого фактора риска.
И тут могут прийти на помощь основные принципы НАТО по укреплению этических основ. Если страны НАТО будут считать их нормой и будут выполнять их, благодаря этим принципам можно будет сделать так, чтобы фактор коррупции учитывался НАТО и странами при планировании военных операций. Таким образом, они будут в большей мере готовы к тому, чтобы решать эту проблему на театре действий, выявить обстановку повышенного риска, принять меры для сведения к минимуму последствий еще до развертывания войск (сил), следить за воздействием коррупции на миссию и определить, какие мероприятия в рамках миссии могли бы привести к еще большему обострению и расширению коррумпированности. Это также должно помогать странам НАТО налаживать отношения с организациями, которые могут оказывать им содействие на театре, и выяснить, какие источники технических знаний и навыков могут пригодиться.
Важность управления в оборонной сфере
Коррупция в любом секторе может нанести ущерб, но коррупция в рядах сил обороны и безопасности, которым поручено защищать население и принимать меры в случае отсутствия безопасности, особенно пагубна. Иногда последствия коррупции сразу заметны: корыстные силы безопасности используют для своей выгоды население, для защиты которого они были созданы. В других случаях воздействие коррупции может быть скрыто завесой таинственности и конфиденциальности, часто присущей этому сектору, пока не возникнет кризис и крупный провал.
У военных провал всегда с треском: неэффективные, выхолощенные силы создают пространство, где процветают «Боко харам», ИГИЛ («Даиш»), организованные преступные группы и им подобные. Последствия слишком велики, чтобы их не замечали в сфере безопасности или развития: чтобы укрепить мир и безопасность и создать условия для развития, решение проблемы коррупции в области обороны и безопасности, особенно в хрупких и пострадавших от конфликтов государствах, должно стать приоритетной задачей как в плане безопасности, так и в плане развития.
Из-за сочетания таинственности, кажущихся требований безопасности и престижа страны зачастую трудно реформировать оборонные учреждения и структуры безопасности. Но без этих реформ стабильность и безопасность не приживутся.
В первые годы после независимости в Южном Судане, например, правящая элита перенаправила доходы от продажи нефти на финансирование своих людей за счет расходов оборонного сектора. Раздутый военный бюджет использовался для выплаты довольствия 230 000 «своих» солдат и бойцов вооруженных формирований. В то же время у других ведомств забирали бюджеты и ресурсы в пользу оборонного сектора: в 2012 году, когда расходы на оборону и безопасность составляли 35 процентов бюджета Южного Судана, сфера здравоохранения в Южном Судане финансировалась на 75 процентов донорами.
В течение нескольких лет схема покровительства в Южном Судане работала; верность покупалась, и насилие было под контролем. Но в 2012 году в результате рост цен на верность, стычки с правительством Судана из-за эксплуатации нефтяной инфраструктуры и снижения мировых цен на нефть объемы производства сократились, а доходы снизились. Из-за этого правительство Салвы Киира несколько утратило свою способность покупать верность соперников, и Киир принялся увольнять своих противников. В течение года страна погрузилась в гражданскую войну и гуманитарный кризис.
Основательное управление в сфере обороны тем более важно, когда оборонные расходы увеличиваются или когда страны расширяют свои вооруженные силы и сферу охвата политики обороны и безопасности. В настоящий момент самые быстрые темпы роста оборонных расходов наблюдаются в тех странах, где стандарты управления в сфере обороны самые слабые. В 2016 году 22 африканских государства израсходовали на оборону более пяти процентов своих бюджетов, а семь стран – более десяти процентов. Это значительная инвестиция, которая может отвлечь ресурсы от других государственных служб, в частности здравоохранения и образования. Но во многих странах, где расходы растут, создание эффективных надзорных механизмов не поспевает за ними. Оборонные бюджеты по большей части непрозрачные и освобождаются от внешних проверок, а закупки вооружений и техники редко хорошо планируются или способствуют повышению эффективности вооруженных сил.
В деле более широкого внедрения высоких стандартов управления в оборонной сфере НАТО не новичок: принятие новых государств-членов в организацию зависело от соблюдения ими требований надлежащего управления силами обороны, включая демократический и гражданский надзор. Североатлантический союз остается важным источником норм и стандартов в сфере обороны и вполне может помочь другим странам в совершенствовании управления в сфере обороны. Новая миссия Североатлантического союза по учебной подготовке и наращиванию потенциала в Ираке, например, должна включать меры, призванные бороться с коррупцией и укреплять управление в секторе обороны Ирака. Как показало сражение за Мосул и становление ИГИЛ («Даиш»), чтобы иракские силы были способны закрепить завоевания последних двух лет, необходимо в приоритетном порядке ограничить воздействие коррупции.
Миссии по кризисному регулированию и стабилизации
Поскольку Североатлантический союз не был готов к тому, чтобы справиться с факторами риска коррупции во время операций, основные принципы укрепления этических основ предписывают учитывать соображения надлежащего управления и борьбы с коррупцией на всех этапах планирования и проведения операций. Это важнейшая задача для стран НАТО. В исследовании «Транспэренси интернэшнл» (ТИ) способность к выявлению факторов риска коррупции и сведению их минимуму была отмечена как слабое звено среди стран НАТО и партнеров. Только в трех странах удалось обнаружить доказательства того, что в доктрине говорится о проблеме коррупции, имеются руководящие указания по оперативным закупкам, и военнослужащие проходят учебную подготовку по борьбе с коррупцией.
Роль НАТО по установлению стандартов могла бы помочь повысить готовность стран, как посредством руководства по надлежащей практике, так и посредством ознакомления офицеров с этой тематикой в рамках их ротации в системе НАТО. Объединенный центр боевого применения НАТО, например, включает вопросы, связанные с борьбой с коррупцией, в проводимые им учения (в которых участвовала «ТИ – оборона и безопасность»). Учения стали наиболее заметным аспектом попыток НАТО свести к минимуму риск коррупции: к этому призывает Ежегодное руководство по учениям Верховного главнокомандующего ОВС НАТО в Европе, где ослабление коррупции фигурирует среди результатов учений, а также это отвечает потребностям штабов структуры сил НАТО, многие из которых обозначили коррупцию как вызов. В результате инвестиций в учения уже удалось изменить постоянно действующие инструкции, и если эта работа будет продолжаться, то удастся добиться еще большего.
Учения особенно полезны, чтобы осознать, что борьба с коррупцией – технический и политический вопрос. Без давления руководства, технические решения вряд ли получат поддержку. Без технических навыков у сотрудников нельзя добиться высочайшей приверженности делу, просто потому что никто не будет знать, как переложить это на язык технических решений. При наличии значительного риска коррупции имеет смысл усилить военный контингент специалистами из других учреждений – правоохранительной сферы и сферы управления. Но каждому штабу нужны базовые навыки и знания, хотя бы для того, чтобы быть способным распознать появившуюся угрозу и определить ее, и знать, куда обратиться за помощью.
Устойчивость Североатлантического союза
На примере событий в Украине хорошо заметно, как коррупция сказывается на национальной безопасности, суверенитете и независимости. В 2009 году бывший вице-президент США Джо Байден заявил: «В течение последних десяти лет Россия использует еще одно внешнеполитическое оружие. Она использует коррупцию как инструмент принуждения к тому, чтобы Украина оставалась уязвимой и зависимой. Продолжайте реформы, чтобы искоренить коррупцию. Речь идет не только о надлежащем управлении, но и о самосохранении. Речь идет о безопасности вашей страны».
Коррупцию часто сравнивают с раком – злокачественной, но аморфной силой, подрывающей развитие и безопасность. Однако подобное толкование упускает из виду тот факт, что коррумпированность может использоваться намеренно, сознательно одним государством для подрыва выбора и свободы действий другого государства. Подверженность коррупции, особенно в важнейших секторах обороны и энергетики нужно воспринимать как фактор, способствующий нетрадиционной борьбе, что представляет угрозу государствам-членам НАТО и странам-партнерам.
Резиденция «Межигорье», в которой жил Виктор Янукович, когда он был премьер-министром, а затем президентом Украины, стала теперь музеем жизни в роскоши. Янукович бежал в Россию после революции в Украине в 2014 году, совершившейся в результате массовых протестов
Угроза, которую коррупция может представлять для национального суверенитета и безопасности, должна учитываться в реагировании НАТО на гибридные угрозы, где в настоящий момент основной упор судя по всему делается на дезинформации и кибернападениях. Эти вопросы не следует обходить вниманием, но акцент на сохранении устойчивых оборонных учреждений, хорошо связанных с населением, стал бы желательным вкладом в борьбу с потенциальными гибридными угрозами.
Дальнейшая работа
Благодаря основным принципам укрепления этических основ и своей работе по наращиванию потенциала НАТО находится в авангарде учреждений обороны и безопасности, стремящихся ослабить риск коррупции. Но важно не почивать на лаврах, ведь еще многое нужно сделать. Прогрессу в учениях пока что не соответствует разработка стратегических и оперативных руководящих указаний или обновление основных доктрин, которыми руководствуются специалисты по планированию.
Вместе с тем НАТО не упростила для независимых организаций, в частности гражданского общества, задачу по мониторингу и содействию в выполнении основных принципов. Тот факт, что план действий по укреплению этических основ не был предан гласности, означает, что у внешних организаций ограниченные возможности для внесения вклада. Хоть и можно понять, что определенные аспекты плана действий и его выполнения, может быть, должны оставаться засекреченными, вряд ли это относится ко всем планам и действиям НАТО. Коррупция в сфере обороны и безопасности вызывает общую обеспокоенность, и поэтому было бы полезно сплотить вокруг нее коалицию приверженных делу игроков, коалицию, которая могла бы тоже быть полезной Североатлантическому союзу в случае кризиса.
По мере того как структуры НАТО включают антикоррупционные вопросы в свои процедуры, следующая задача – сделать так, чтобы эти нормы и практика, принятые во всем Североатлантическом союзе, нашли свое отражение в национальных оборонных учреждениях. Согласно основным принципам укрепления этических основ, любые действия стран НАТО являются добровольными, но при этом принципиально важно сохранять высокие стандарты управления в сфере обороны: одно из преимуществ состоит в том, что это поможет гарантировать, чтобы запланированные большие оборонные бюджеты – два процента от ВВП стран НАТО – расходовались должным образом. Консультации среди коллег и опыт коллег – один из основных способов сохранения и совершенствования институционального потенциала.
С помощью учений также можно было бы более широко распространять антикоррупционные нормы и практику среди стран НАТО. Однако для этого может понадобиться сделать борьбу с коррупцией частью официальных требований НАТО по сертификации. Североатлантическому союзу также надо будет разработать ряд антикоррупционных сценариев и готовить специалистов по оценке, которые могут выявить проблемы и проконсультировать по передовой практике.
Заключительная трудная задача для антикоррупционной работы НАТО – сотрудничество с другими учреждениями, в частности Европейским союзом. Генеральный директорат Европейской комиссии по вопросам политики добрососедства и переговорам по расширению (DG NEAR) в настоящий момент спонсирует программу НАТО по укреплению этических основ, понимая, что управление в оборонной сфере – ключевой фактор для устойчивой безопасности и стабильности. Однако можно было бы сделать больше, в частности вести совместную работу по включению антикоррупционных мер в постоянно действующие процедуры и процессы оперативного планирования международных развертываний; сотрудничать по вопросу подверженности коррупции как части гибридной войны; наращивать оборонный потенциал в странах-партнерах. Перед обеими организациями стоят схожие трудные задачи, и поэтому вполне разумно стремиться к взаимодействию.
Статья опубликована в издании "NATO Review".
Публикуется с ведома и разрешения правообладателя в официальном переводе.