Ключевая реформа. Как Украина (не) выполнила рекомендацию ЕС

Украина утвердила комплексный стратегический план реформирования органов правопорядка и прокуратуры, который являлся одной из рекомендаций Еврокомиссии. Посол ЕС Матти Маасикас приветствовал этот шаг. Впереди – устная и письменная оценки выполнения рекомендаций.

"Мы поражены…. Украина продемонстрировала понимание потребности в сильном секторе гражданской безопасности", – убеждает LIGA.net заместитель главы Консультативной миссии ЕС Мора О'Салливан. Но добавляет: важнейшая оценка будет дана Украине по результатам его фактического исполнения.

У общественности есть вопросы к слишком широким мазкам плана. "Унификация, развитие, гармонизация…. Конкретики нет", – говорит LIGA.net член правления Центра политико-правовых реформ Николай Хавронюк.

Во власти уверяют, что готовы над этим работать. "Если все прописать шаг за шагом, выписать законопроекты, то все это можно сделать. Мы готовы к этому, а сейчас органы исполнительной власти должны наработать предложения", – уверяет LIGA.net член правоохранительного комитета Рады Александр Бакумов (Слуга народа).

Что это за комплексный план, почему он был таким важным для европейцев и какие замечания к нему есть – разбиралась LIGA.net.

ЧТО В ПЛАНЕ И ПОЧЕМУ ОН ВАЖЕН

9 мая глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен приехала в Киев и напомнила: в июне будет дана устная оценка прогресса Украины, осенью – письменная. От успеха этого процесса зависит, начнет ли Украина в конце 2023-го или начале 2024 года переговоры о вступлении в ЕС.

Через два дня президент Зеленский объявил о выполнении одного из требований – одобрил стратегический план реформирования органов правопорядка.

История с этим планом длительная, рассказывает эксперт Центра политико-правовых реформ Евгений Крапивин. В последние годы реформы лишь реагировали на какие-то неотложные потребности – без стратегического подхода.

"У нас вообще отсутствовало комплексное видение, какими должны быть правоохранительные органы, – добавляет LIGA.net член правоохранительного комитета Совета Александр Бакумов (Слуга народа). – То есть у нас нет определенной цели, куда мы идем. Для этого нужен этот план".

По данным Офиса генпрокурора, над планом работала группа из представителей ОГП, органов правопорядка, МВД, Офиса президента, Кабмина. Также были привлечены партнеры: международные эксперты Консультативной миссии ЕС, проекта ЕС Pravo-Justice, посольства США.

"Во время работы над… планом нам было приятно видеть, что проходили консультации с гражданским обществом, – говорит LIGA.net Мора О'Саливан, заместитель главы КМЕС. – Мы считаем, что имплементация плана также должна сопровождаться действенными механизмами контроля".

К разработке плана не привлекали правоохранительный комитет Рады, отмечает первый заместитель главы комитета Андрей Осадчук (Голос). "Конечно, хотелось бы, чтобы на этапе планирования привлекали всех стейкхолдеров. Это ведь нам потом принимать законы для его реализации", – говорит он LIGA.net.

Тем не менее, вышел план, рассчитанный на 2023-2027 годы и касающийся органов МВД, Нацпола, ГНСУ, ДБР, БЭБ, СБУ, Таможенной службы, прокуратуры. Он описывает главные принципы и шесть направлений реформы.

По словам Бакумова, в плане можно выделить четыре вектора:

Унификация структуры органов правопорядка, четкое разграничение их полномочий, рискоориентированный подход в управлении, KPI.

"Есть проблемы с нездоровой конкуренцией между правоохранительными органами, – объясняет проблему Бакумов. – Это очень разные структуры, разный порядок набора. Одни более открыты, другие – консервативны. Мы даже не до конца понимаем порядок отбора и прохождения службы…. Каждый правоохранительный орган вроде бы бежит автономно".

Процессуальный момент. В плане речь идет об ускорении сроков досудебного расследования, расширении внесудебных методов разрешения споров, усилении координационной роли Офиса генпрокурора.

Контроль. Несколько раз упоминается о привлечении общественности, проведении соцопросов для оценки органов правопорядка. Демократический гражданский контроль вынесен отдельным подразделением.

Последовательная уголовная политика. По словам Бакумова, сегодня правоохранители больше борются уже с последствиями – то есть с самими преступлениями. А вот предотвращать их "получается не очень".

ЧТО С ЭТИМ ПЛАНОМ (МОЖЕТ БЫТЬ) НЕ ТАК

Надлежащее управление устойчивым правоохранительным сектором является важным условием для укрепления уверенности ЕС в большей подотчетности украинских государственных учреждений, считает Мора О'Салливан.

Пока по поводу плана есть определенный скепсис. Из-за отсутствия конкретики его скорее можно назвать "путеводителем", объясняет LIGA.net Вадим Пивоваров, исполнительный директор Ассоциации украинских мониторов соблюдения прав человека в деятельности правоохранительных органов.

"Там только общие фразы о гармонизации, углублении, расширении…. Ну, как ты это выполнишь и проверишь? Скажешь, что что-то углубил? – спрашивает он. – Конечно, нельзя все предвидеть, но это назвали комплексным планом…. Я бы называл это максимум указателем. План – это когда предусмотрены четкие шаги, которые потом можно проверить".

Называет документ "общим видением" и член правления Центра политико-правовых реформ Николай Хавронюк. По его мнению, он написан очень широкими мазками и дипломатически обходит острые углы.

"Не так делаются документы о политике. Сначала нужно определить ключевые проблемы, потом – меры по их решению, ответственных лиц, сроки. И нужны ресурсы, – объясняет он LIGA.net. – Тогда видно, действительно ли это можно выполнить. А когда я читаю этот план, то вижу просто список пожеланий. Кто и когда его будет выполнять – непонятно.

В плане прописана задача Кабмина наполнить его конкретикой. По словам Бакумова, нардепы тоже готовы к этому приобщаться.

Глава МВД Игорь Клименко на встрече с представителями посольства США заверил: правительство готовит план практических мероприятий, будет широкий документ, а Министерство внутренних дел работает над законопроектом о надежном функционировании собственно правоохранительной системы. И все это должно вылиться в закон о формировании среды безопасности после войны.

СТАНУТ ЛИ ОРГАНЫ ПРАВОПОРЯДКА ПРОЗРАЧНЫМИ

Прозрачность в плане вынесена отдельным разделом. И несколько раз упоминается усиление демократического гражданского контроля.

Демократический контроль представляет собой комплексное понятие, говорит Бакумов. С одной стороны – контроль со стороны парламента как избранного народом представительского органа. С другой – со стороны общественных организаций.

По словам Крапивина, общественность должна выполнять две основные функции:

1. Кадровую – включаться в конкурсы по набору на должности в правоохранительных органах, рассмотрению продвижений по службе.

2. Дисциплинарную – участие в рассмотрении выводов служебных расследований.

В настоящее время институты привлечения общественности отличаются в зависимости от органа, говорит эксперт: "В новых законах о НАБУ, БЭБ написали одно, в законе о Нацполе – другое, кто куда".

Из общих положений плана сложно определить, о каком усилении общественного контроля идет речь, отмечает Крапивин. По его мнению, это должно быть составной частью унификации органов правопорядка – что во всех органах все должно работать по одинаковому принципу.

"Унификация затрагивает не только организацию органов изнутри, но и внешнюю рамку – как их контролирует общественность в предусмотренных государством формах, – объясняет Крапивин. – Речь о развитии и унификации форматов".

С помощью общественных советов можно обеспечить более качественный демократический контроль, добавляет Бакумов. Но для этого они должны работать системно и одинаково во всех органах правопорядка.

"В некоторых органах мы имеем более или менее эффективную систему контроля с помощью общественных советов, а в некоторых – вообще недейственную, – объясняет нардеп. – Если мы создадим во всех органах систему контроля, мы точно достигнем цели. Мы как парламентарии готовы присоединиться".

Но в плане действительно не хватает конкретики – по привлечению общественности тоже, отмечает Хавронюк: "Я когда-то писал о форме участия общественности при взаимодействии с НАБУ. Я четко видел, что с доступом общества к информации, мероприятиям кадрового характера и контрольным мероприятия. А здесь просто "усиление" – и догадывайся как хочешь".

Не хватает конкретики по гражданскому контролю и Устиновой: "Нам нужно очищать систему от негодяев. Никуда не делись коррупционеры и предатели. Я надеюсь, что с этим и поможет этот контроль".

СЛОН В КОМНАТЕ. ЧЕГО МОЖЕТ НЕ ХВАТАТЬ НА ПУТИ В ЕС

План, по сути, выглядит как документ мирного времени – не содержит никаких упоминаний по военной юстиции, утверждает Крапивин.

С одной стороны, это логично, поскольку Украина вряд ли станет членом ЕС до завершения войны. Но эхо войны будет преследовать Украину в течение многих лет. И связанные с войной производства будут ложиться на плечи правоохранителей.

Бакумов не исключает, что народные депутаты обратятся с отдельной просьбой добавить вопрос военной юстиции в план. Хотя уже сейчас в комитете рабочая группа работает над законом о военной полиции, которая должна заменить службу правопорядка.

"Посмотрим, насколько мы сможем реализовать именно полную систему: удастся ли это сделать органом досудебного расследования или не удастся – и они будут только заниматься превенцией и админправонарушениями, – говорит нардеп LIGA.net . – То есть сейчас это все в процессе. Военная юстиция должна быть – хотя бы военная полиция, военная прокуратура".

По мнению Устиновой, военная юстиция должна выноситься отдельным планом, касающимся создания и военной полиции, и прокуратуры, и судов. "Сейчас мы говорим о гражданских вещах", – объясняет она.

Еще одним аспектом плана является усиление координационной роли Офиса генпрокурора. По словам Крапивина, в этом нет ничего странного, ведь прокуроры действительно отвечают за процесс расследования: без них нельзя сообщить о подозрении, обратиться в суд для избрания меры пресечения и тому подобное. Но другой вопрос – это отсутствие упоминаний о создании условий для работы самого генпрокурора.

По мнению Крапивина, нужны изменения в процедуре увольнения генпрокурора: либо через создание спецкомиссии, которая будет определять, что прокурор не справляется, либо через увеличение количества голосов нардепов, необходимых для его увольнения политическим путем.

"То есть не 226 голосов, а 300 голосов, – предлагает Крапивин. – Действительно, генпрокурор под высоким риском политического влияния из-за того, что он может очень быстро и просто потерять свой пост".

Несмотря на определенную критику плана, у ЕС пока серьезных замечаний нет. Постпред Евросоюза Матти Маасикас приветствовал его, назвал "массивным" и заявил, что часть рекомендаций уже выполнена.

В представительстве ЕС в Киеве заявили, что эффективные правоохранительные органы будут иметь решающее значение для вступления Украины в ЕС.

"С нетерпением ждем внедрения и полны решимости всячески это поддерживать", – заключают европейские дипломаты.

Читайте также: Разбор | Поднять флаг над Крымом. Как и к чему готовят Гвардию наступления

Материал подготовлен в партнерстве с Freedom House Ukraine в рамках проекта "Общественный контроль над органами безопасности в Украине".