Между небом и землей

На днях Госавиаслужба Украинц (ГАС) опубликовала проект Авиационных правил "Доступ на рынок наземного обслуживания". Это третья попытка государства упорядочить работу субъектов наземного обслуживания. Предыдущие версии авиационная общественность встретила критически. Документ появился как реакция ГАС на рекомендации АМКУ, который озаботился многочисленными проявлениями неконкурентного поведения на рынке аэропортовых услуг. 

Проект базируется в основном на положениях директивы ЕС 96/67 от 15 октября 1996 года о доступе к рынку наземного обслуживания. Проблема в том, что многие положения этой директивы носят декларативный характер и более того сама директива уже устарела. В ЕС разработаны новые правила наземного обслуживания (Regulation of the European Parliament and of the Council on ground handling services at Union airports) - многостраничный документ, детально регламентирующий все аспекты доступа на рынок и работы хендлеров.

Недостаточно, например, сказать, что аэропорт и его хендлинговая служба должны разделить счета - в таком виде это абсолютно неработающая норма. А ведь это ключевой вопрос в регулировании рынка наземного обслуживания.

Следует помнить, что между аэропортом и субъектами наземного обслуживания (СНО) априори существует конфликт - они конкуренты на ограниченном рынке. Любой аэропорт, как показывает практика, стремится максимально использовать свое положение, чтобы добиться неконкурентных преимуществ. Конфликты между аэропортами и частными хендлерами возникают практически во всех крупных украинских аэропортах - Борисполь, Жуляны, Одесса, Харьков - этот перечень можно продолжать. И эти конфликты принимают весьма уродливые формы - в Борисполе, например, доходило до физического противостояния между службами. Где-то по утвердившейся национальной традиции жгли шины, где-то наносили повреждения технике и личному имуществу, где-то просто без объяснений ограничивали доступ на контролируемую территорию аэропорта. Арсенал имеющихся у аэропорта средств поистине безграничен.

Именно поэтому, в некоторых странах аэропорты выведены с рынка наземного обслуживания и просто предоставляют субъектам свою инфраструктуру. Но если нашему регулятору/министерству сложно принять такое решение (в силу политических, лоббистских или еще каких-то причин), то как минимум, следует обязать аэропорты выделить службу наземного обслуживания в отдельное юридическое лицо.Такая идеология заложена и в директиве ЕС.

Но в отличие от ЕС, где уже сложилась разнообразная практика разрешения подобных споров, в Украине долгое время ни министерство инфраструктуры, ни регулятор, ни антимонопольный комитет не вмешивались в это противостояние, либо, что еще хуже, подыгрывали аэропортам.

Читайте также: Как рестораторы делят аэропорт Борисполь

Стоит также отметить, что в последней версии авиационных правил ГАСУ баланс полномочий по-прежнему смещен в сторону регулятора и аэропорта. Например, решение об ограничении количества СНО аэропорт должен принимать по согласованию с комитетом авиаперевозчиков, а не с чиновниками, как предлагается в правилах. Форму стандартного соглашения также надо согласовывать с комитетом авиаперевозчиков, а не с ГАСУ. Очевидно же, что авиакомпании являются основным потребителем услуг СНО и заинтересованы в честных и равных условиях работы на территории аэропорта много больше, чем сам аэропорт или государственные органы. Да и маловероятно, что чиновники смогут что-то добавить в узкоспециализированный юридический текст каждого отдельного договора. Вот установить на законодательном уровне какие-то базовые условия генеральных соглашений, стандартные для всех аэропортов, вероятно, имеет смысл.

Авторы документа обходят молчанием обязанности аэропорта. И это, на мой взгляд, существенная недоработка проекта. Документ должен предусматривать обязанность аэропорта выделить часть своей инфраструктуры для СНО. Следует также установить процедуру использования и правила распределения между СНО публичной инфраструктуры, ответственность аэропорта за нарушение и прочее. Это те детали, которые могут лишить инициативу ГАСУ всякого практического смысла.

Теперь, несколько слов о комитете авиаперевозчиков. Как и регламент ЕС, проект ГАСУ предусматривает создание такого комитета в каждом аэропорту, его компетенцию, определенным образом регулирует процедуру принятия решения. Норма очень своевременная, отражает практику ИКАО, опыт регулирования в ЕС. Однако, стандартное положение о комитете должно быть разработано и утверждено для всех аэропортов одновременно с правилами. Кроме того, проект предлагает уровнять в правах всех авиаперевозчиков, входящих в комитет аэропорта. Очевидно, что авиакомпания, обеспечивающая 500 рейсов в неделю, не может иметь равное количество голосов с перевозчиком, который осуществляет 1 рейс в месяц. Количество голосов должно быть пропорционально объему перевозок. Такой принцип действует, например, в европейских аэропортах (Хитроу, Инсбурк и пр). И к слову ИАТА, и основные европейские отраслевые ассоциации (АЕА, EFA) разделяют эту точку зрения, справедливо полагая, что право голоса в комитете должно отражать рыночную долю перевозчика. 

В правилах наземного обслуживания, разработанных в ЕС, этот принцип тоже закреплен, однако при этом введены ограничения. Так, например, один перевозчик вне зависимости от его рыночной доли не может иметь более 49% голосов в комитете авиаперевозчиков (см. Art.4 (4)).

Резюмируя, можно сказать, что подготовленные Госавиаслужбой правила, конечно, документ более прогрессивный, чем все предыдущие аналоги. Но тем не менее, они в основном, носят декларативный характер, оставляют не урегулированными многие важные вопросы и содержат ряд существенных, концептуальных дефектов.

Не хотелось бы чтобы описанные выше проблемы воспринимались как внутриотраслевая дискуссия. Недостаток качественного государственного регулирования, от которого последнее время страдает авиация, приводит к тому, что авиакомпании вынуждены тратить ресурсы на противостояние с аэропортами и регулятором вместо того, чтобы совершенствовать свой продукт и делать его более доступным для потребителя. 

Автор - Олег Бондарь, управляющий партнер ECOVIS Бондарь и Бондарь. Компания представляет интересы МАУ