"Банковая не указывает, кого штрафовать". Интервью замглавы АМКУ Анжелики Коноплянко

Забрать химзавод у Дмитрия Фирташа, взыскать сотни миллионов с Рината Ахметова или наказать картель Игоря Коломойского на миллиарды гривень. Эти и другие громкие планы Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) давно не создают должного резонанса в обществе. По единственной причине – фактически все они не имеют завершения.

Обитатели первых строчек Forbes если и попадают в поле зрения комитета, впоследствии переигрывают его в судебных инстанциях.

Замглавы АМКУ Анжелика Коноплянко в интервью LIGA.net уверяет: эти времена проходят. Она рассказала, кому из топ-бизнесменов будет труднее всего отбиться от санкций за злоупотребление рыночной властью и почему АМКУ так часто проигрывает монополиям самых богатых украинцев.

– С 2014 года и по настоящее время Комитет наложил штрафы суммарно на 20 млрд грн. В бюджет уплачено полтора миллиарда. Чем объяснить разницу?

Большой объем решений АМКУ обжалуется в суде. Часть штрафов они упраздняют, выплата по остальным может затягиваться на годы. К примеру, в 2016 году был оштрафован Тедис Украина (за злоупотребление монопольным положением на табачном рынке). Компания пошла в суды и проиграла. Штраф в полном объеме (431 млн грн) был уплачен только в 2021 году. Кстати, это самый большой уплаченный штраф за время работы Комитета.

– В этом году Комитет санкционировал возврат четырем табачным производителям 2,644 млрд грн. Эти деньги – штрафы, уплаченные компаниями в прошлом году по другому делу против Тедиса. Что пошло не так?

Речь идет о деле против дистрибьютора Тедис Украина и производителей сигарет об антиконкурентных согласованных действиях (решение АМКУ 2019 года). Решение против АМКУ принято Верховным судом этого года. Одним из оснований отмены стало то, что Комитет при рассмотрении дела 2019 года использовал как установленные факты доказательные материалы из другого дела по Тедису (о злоупотреблении монопольным положением от 2016 года). Суд указал, что это недопустимо. Это был достаточно серьезный аргумент, и мы сделали выводы из этого проигрыша, в том числе – кадровые.

- Виной неуплаченных штрафов – судебная волокита, а также то, что у ваших оппонентов лучшие юристы?

Очень многие штрафы налагаются за антиконкурентные согласованные действия, касающиеся искажения результатов торгов. Поскольку суды тянутся годами, компании-нарушители могут вывести все свои активы или инициировать процедуру банкротства, а некоторые вообще ликвидироваться. Например, компания Элсвик – 400 млн грн (штраф и пеня), Симферопольский вино-коньячный завод – 28 млн грн, Черномортехфлот – 26 млн грн, Мепромаг – 1,3 млн грн, Галичина – 1,2 млн грн. Когда Комитет выиграет суд, уже нечего взимать. Так было по делу против двух десятков компаний, поставлявших питание для Минобороны. АМКУ оштрафовал их на 869 млн грн. Но на балансе этих фирм в итоге осталась только кредитная задолженность.

Наибольшие штрафы, влияющие на показатели деятельности, – это штрафы компаниям со значительными возможностями в защите своих интересов. Они обладают большим материальным и человеческим ресурсом. Например, мы проиграли суд в первой инстанции группе ДТЭК (Рината Ахметова. – Ред.). Напомним, в 2020 году АМКУ наложил на ДТЭК Западэнерго штраф 175,9 млн грн и на Д.Трейдинг 99,2 млн грн за злоупотребление монопольным положением на Бурштынском энергоострове (в июле-октябре 2019 года. – Ред.).

Мы будем бороться в апелляции, но если проиграем, наши показатели снизятся на соответствующую сумму. Рынок электроэнергии – очень сложен и нуждается в значительных ресурсах (для расследования и доказательства вины нарушителей. – Ред.). У ответчиков они есть – задействован большой пул юристов, сфокусированный именно на этом деле. В свою очередь, для Комитета Бурштынский остров имеет такое же значение, как и любой другой кейс – мы обязаны обеспечить расследование и представительство в судах по всем делам, количество которых составляет около 300.

Вместе с тем я хотела бы посмотреть, какой еще орган, из подобных нашему, дает такой результат? За девять месяцев 2021 года мы уже взыскали 437 млн грн, в прошлом году – 296 млн грн. Это больше, чем все финансирование АМКУ в соответствующие годы (бюджет 2021 года – 310 млн грн, бюджет 2020 года – 222 млн грн). Я не пытаюсь похвалить орган, у нас куча недостатков, мы совершаем ошибки, но эти цифры (взысканные штрафы) свидетельствуют о том, что деньги не перетекают в чьи-то карманы, а идут в госбюджет.

– Один из самых громких кейсов – дело против группы Ostchem. АМКУ настаивает на принудительном разделе этого бизнеса (впервые с 1995 г.). Сколько юристов ходит на суды от АМКУ и Ostchem?

От нас – один человек и точно более пяти – от ответчиков. У нас ограничен человеческий ресурс, но мы должны обеспечить представительство везде. И если, скажем, представитель Комитета не придет на заседание суда, в нашу сторону сразу полетят вопросы и упреки, что мы "слили" дело… Хотя человек может опоздать, заболеть, но это не будут учитывать (насколько я знаю, такого вообще-то не было, я говорю для примера).

В деле по Ostchem мы проиграли две инстанции, но кассация по нашему ходатайству передала дело в Большую палату Верховного суда. Я считаю это промежуточным и все же значительным успехом.

– Почему?

Ответчики прилагали значительные усилия, чтобы этого не произошло. Передача дела в Большую палату Верховного суда, где принимает решение более широкий круг судей, позволит еще более объективно его рассмотреть.

Принудительное разделение (бенефициар должен продать часть своего бизнеса) – крайнее средство в странах, где оно применяется. Мы пошли на него, понимая, что другой способ воздействия не сработает.

– Юристы отмечали, что в доказательствах АМКУ по делу Ostchem есть ахиллесова пята. Комитет определил рыночную долю монополиста по состоянию на 2017 год (35,45%). АМКУ не исследовал, как изменился рынок на время вынесения решения (в 2019 году). Мол, доля рынка могла упасть ниже "монопольной" (35%).

Нас довольно часто упрекают, что АМКУ не доказал монопольное положение на момент вынесения решения. Я отвечу просто – это невозможно. Ты собираешь информацию, анализируешь рынок, пишешь представление о предварительных выводах на полсотни страниц. Затем ответчик начинает "троллить" (злоупотреблять процессуальными правами) – берет время на ознакомление, просит Комитет перенести заседание, чтобы провести экспертизы… и так проходит год. Мы никогда не сможем по таким сложным делам установить монопольное положение по состоянию на 15 сентября, а 16 сентября принять решение по делу…

Я была вовлечена в дело Ostchem почти с начала, когда еще работала в должности начальника профильного отдела. В расследовании нарушений со стороны Ostchem участвовали лучшие юристы и экономисты АМКУ. Общее мнение всех – штраф ситуацию не исправит. Все заводы – ответчики группы – закредитованы. Мы понимали, что штраф они просто не заплатят. Все заводы Ostchem – Азот в Черкассах, Ровноазот в Ровно, Северодонецкое объединение Азот в Северодонецке – фактически градообразующие предприятия. Так что проблемы этих предприятий владельцам легко будет превратить в проблемы горожан.

У группы Ostchem – четкое доминирование на внутреннем рынке. Другие производители минудобрений – государственный ОПЗ, постоянно испытывавший проблемы с поставками газа и перманентно находившийся в "полукоматозном" состоянии, и Днепроазот (группы Приват), производящий только один из видов удобрений – карбамид. Оба – не конкуренты Ostchem с его номенклатурой товаров и мощностью.

Когда, с одной стороны, компания играется ценами, а с другой – может внезапно остановить производство без учета потребностей рынка, приходит понимание: единственный способ повлиять на ситуацию – создать дополнительную конкуренцию – заставить продать один из заводов группы новому владельцу.

Большой бизнес – неприкасаемый. Или нет?

– В Украине есть ряд мультимиллионеров, чей бизнес имеет все признаки монополии, но он выглядит неприкосновенным. Мы не видим их наказание за злоупотребление рыночной властью. За исключением разве что уплаты штрафа в 70 млн грн компанией Виктора Пинчука "Интерпайп Украина". Как это объяснить?

Не согласна с таким утверждением. АМКУ борется не с лично олигархами как конечными бенефициарами крупных финансово-промышленных групп, а с монополистами, если они злоупотребляют на рынках.

У нас достаточно таких кейсов. Вы упомянули Интерпайп Украина – по этому делу первая инстанция приняла сторону ответчика, но апелляция вынесла решение в нашу пользу.

Мы вынесли и два решения по группе ДТЭК. Первое касается вышеупомянутого злоупотребления ДТЭК Западэнерго и Д.Трейдинг на Бурштынском острове. Второе решение – нынешнее – касается схожих действий по установлению базовых цен на энергетический уголь для нужд ТЭС и ТЭЦ в 2016-2019 годах, что влияло на рынок электроэнергии. В рамках дела наложен штраф на Госуглеснаб, ДТЭК Трейдинг, ДТЭК Днепроэнерго, ДТЭК Западэнерго, ДТЭК Востокэнерго, Центрэнерго, Черкасское химволокно на 775 млн грн. То есть есть два решения против компаний, бенефициаром которых является Ринат Ахметов, и это было наше предупреждение о недопустимости злоупотреблений.

Далее – упомянутое уже решение по Ostchem (о принудительном разделении). Еще одно решение по бизнесу Дмитрия Фирташа – штраф на 381 млн грн, наложенный на 18 облгазов из группы РГК за нарушение законодательства о защите экономической конкуренции при закупке бытовых счетчиков газа.

В этом году за согласованные действия на топливном рынке мы наложили штраф в 4,7 млрд грн на 170 компаний, в том числе Укрнафту, Укртатнафту и ряд фирм, близких к группе Приват (Игоря Коломойского. – Ред.). Это тяжелый кейс: ответчики осуществляли процессуальные диверсии. Даже подали жалобу в НАБУ на нас, мол, государственные уполномоченные неправомерно принимали решения, злоупотребляли служебным положением…

Сегодня также расследуется дело в отношении Мироновского хлебопродукта Юрия Косюка (два эпизода о злоупотреблении монопольным положением на рынке мяса куриного),  компаний, связанных с Петром Порошенко (злоупотребление монопольным положением на рынке патоки). Есть дело, связанное с Олегом Бахматюком (приобретение контроля над птицефабриками без получения разрешения АМКУ). Кроме того, АМКУ продолжает исследование по группе Интерпайп на рынке вагонных колес, а также антиконкурентных согласованных действий на рынке электроэнергии, одним из участников которых, мы подозреваем, может быть ДТЭК.

Есть дело против Днепразота, с известным бенефициаром (Игорь Коломойский. – Ред.)

Мы с вами только что назвали всех крупнейших бизнесменов страны. Как видите, для АМКУ нет исключений. Чтобы там о нас не писали.

– Вы назвали несколько примеров, где АМКУ наложил, но не взыскал штраф (за исключением дела Интерпайп-Украина). Хотя даже среди перечисленных вами дел в судах уже есть такие, где Комитет проиграл.

Действительно, по некоторым делам есть проигранные суды первой инстанции. Но нельзя говорить, что мы уже проиграли эти дела. Например, по решению в отношении группы РГК иски (об отмене штрафов. – Ред.) подавали отдельные облгазы. Часть судебных решений принята в нашу пользу, часть – в пользу ответчиков. Это перспективное дело, надеюсь, что мы победим.

Также считаю, что у нас сильная доказательная база по установлению базовых цен на энергетический уголь на предельном уровне, где фигурируют структуры ДТЭК.

Здесь стоит отметить, что в отделе, который занимается, например, проблемами на агропромышленных рынках, работает шесть специалистов. На весь рынок Украины. Эти люди расследуют одновременно антиконкурентные действия на рынке сахара, они занимаются кейсом Мироновского хлебопродукта, птицефабриками Бахматюка…

Тот факт, что АМКУ [в нынешнем составе] не выходит каждый день с громкими заявлениями, отражает наш подход: мы выносим решение не для ярких пресс-релизов или "сбора лайков", а для получения результата.

– В прошлом году АМКУ закрыл дело "Роттердам+", потому что не нашел нарушений. Это спровоцировало дискуссию, что АМКУ таким образом подыграл Офису президента, который тогда хотел иметь теплые отношения с владельцем ДТЭК Ринатом Ахметовом.

Хочу четко зафиксировать, поскольку по должности являюсь один из руководителей АМКУ: Офис президента никоим образом не вмешивается в нашу работу. Банковая не указывает, кого нам штрафовать или не штрафовать. И мы с Офисом президента работаем только в рамках (например) рабочих совещаний, куда нас приглашают, чтобы узнать позицию АМКУ по тем или иным вопросам.

Что касается "Роттердама" – я не была государственным уполномоченным по этому делу, не могу говорить о деталях. Но насколько мне известно, ни на одного человека не оказывалось давление. По этому делу не были доказаны нарушения законодательства о защите экономической конкуренции, и именно поэтому Комитет принял такое решение.

Возможно, там были нарушения другого законодательства, но это уже за пределами компетенции АМКУ.

Штрафы за дерзость

– Экс-государственная АМКУ Агия Загребельская приводила сравнение: компанию Пинчука оштрафовали на 70 млн грн. А поставщиков питания для Минобороны – на 200 миллионов при схожей цене сделок. Не указывает ли это сравнение на лояльность олигарху?

Сначала уточню, что в упомянутом вами деле по торгам Минобороны было 22 ответчика–нарушителя.

Мы очень редко накладываем максимальные штрафы. Наибольший штраф в 2021 году, учитывая доход субъекта и нарушения, был применен к группе компаний, координировавших цены на светлые нефтепродукты, среди которых ранее названы ПТФ Авиас, Укрнафта и другие (на 4,7 млрд грн. – Ред.) . Мы учли дерзкое поведение ответчиков в отношении Антимонопольного комитета во время расследования, масштаб нарушения (количество компаний, задействованных в схеме, количество АЗС, продолжительность нарушения).

Похожая ситуация была по "делу Тедиса" 2021 года – компания совершала процессуальные диверсии (противодействовала расследованию исками в суды), поэтому наложенный на нее штраф (274 млн грн) отражает поведение компании во время расследования.

Нас критикуют за невысокие штрафы по тем или иным делам. Но позиция АМКУ – не "убить" предприятие, не обанкротить его, потому что штраф, по закону, составляет до 10% от дохода компании, а лишить его желания повторять нарушение в будущем.

Именно такая логика была применена и в деле Интерпайп-Украина.

Насколько мне известно, Интерпайп сотрудничал с АМКУ во время расследования, не затягивал его, не устраивал процессуальные атаки.

Должны понимать, если бы штраф был для компании не ощутим – его бы никто не обжаловал, не тратил ресурсы на дорогостоящее юридическое сопровождение.

Относительно сравнения со штрафом для компаний, поставляющих питание для Минобороны, стоит отметить следующее: АМКУ учитывает – насколько нарушение было существенным, какое количество потребителей задело. 

Если речь идет о сговоре при поставке питания для военнослужащих в условиях военной агрессии или о завышении цен на торгах по школьному питанию – это выходит за пределы... Поэтому штрафы в таких кейсах не могут быть низкими.

– Кстати, Интерпайп обжаловал свой проигрыш в кассации?

Да.

– Вы упоминали дело о Днепроазоте Игоря Коломойского. Четыре года назад этот единственный завод в Украине, производящий хлор для обеззараживания воды, остановился. Как подозревает Комитет, намеренно. Расследование этого дела длится три года. Не слишком ли долго?

По Днепроазоту есть два дела: ценовое нарушение и [преднамеренное] прекращение производства. В отделе, который занимался этим кейсом, работало три человека, хотя отдел занимался всей промышленностью: дела Днепразота, Ostchem, анализ материалов антидемпинговых расследований. У нас ограниченный ресурс, а нарушения – сложные.

Конечно, продолжительность расследования в три года – это не всегда нормально. С другой стороны, в некоторых странах никто не "теряет сознание", когда серьезные расследования продолжаются пять-шесть лет.

– С Днепроазотом связан еще один кейс – приватизация в 2019 году Аульской хлоропереливной станции из-за структур, которые могут быть связаны с бизнесом Игоря Коломойского. Покупка станции прошла без разрешения АМКУ. Продолжается ли расследование, каковы результаты?

Мы изучаем это соглашение. Здесь существенные проблемы. Дело в том, что компания должна обязательно получать разрешение на концентрацию в АМКУ, если доход за прошлый год (предшествовавший сделке) продавца и покупателя превышает по 4 млн евро у каждого (вместе со связанными лицами). При этом суммарный доход двух сторон должен превышать 30 млн евро на территории Украины. Например, если ваш доход как покупателя – 20 млн евро (вместе со связанными лицами) а, у меня как продавца – 4 млн евро (вместе со связанными лицами), то мы не идем за разрешением в Антимонопольный комитет. Если у меня 100 млн евро, а у вас 3,99 млн евро – мы также не идем за разрешениями… Поэтому очень важно собрать полную информацию о покупателях и связанных с ними лицах, чтобы корректно подсчитать финансовые показатели участников транзакции.

С этой проблемой мы столкнулись, разбираясь с Аульской станцией. При исследовании отношений контроля Агентства [справочно: покупатель Аульской ХПС – ООО "Агентство Мега Плюс"] мы установили только какого-то г-на Житникова, а его финансовые показатели не достигали 4 млн евро (вместе с адвокатской фирмой). Приобретение станции осуществлялось за заимствованные средства у юридического лица, что также не связано с Игорем Коломойским. Поэтому у нас нет оснований утверждать, что приобретение Аульской станции должно было нуждаться в разрешении АМКУ.

– Антимонопольный комитет упрекают, что он легко дает разрешения на концентрацию крупному бизнесу. К примеру, Ахметову разрешали купить Днепровский меткомбинат, Днепровский коксохим.

Законодательный срок на рассмотрение Антимонопольным комитетом заявления на концентрацию – 45 дней. В этих временных рамках, если АМКУ усматривает существенные риски монополизации или влияния на конкуренцию [в результате концентрации], он должен открыть производство. И если эти риски существенны – мы либо запрещаем концентрацию, либо покупатель предлагает обязательства.

Другая причина для отказа в концентрации – санкции. Впрочем, обычно подсанкционные компании к нам не обращаются, понимая, что им откажут.

Что касается приобретений структурами Рината Ахметова таких активов как шахтоуправление "Покровское", меткомбинат, коксохимический завод – в рамках каждого из этих дел проводились опросы всех заинтересованных участников рынка. Информация о концентрациях была открыта и публиковалась на сайте Комитета. Мы оценивали рыночные доли участников концентрации, насколько сделка увеличит рыночную власть Группы Метинвест и что может нивелировать возможные риски. В результате компании взяли на себя соответствующие обязательства и выполняют их. Например – гарантии поставки определенных объемов продукции на внутренний рынок.

До сих пор не было никакой жалобы по результатам этих концентраций, в том числе от конкурентов. Например, при предоставлении разрешений мы обращались к крупнейшему конкуренту группы – предприятия АрселорМиттал Кривой Рог. Они не возражали.

– Какие наиболее показательны кейсы АМКУ за последние годы?

Дело о злоупотреблении монопольным положением компанией Тедис Украина (2016 года), дело о принудительном разделении группы Ostchem, дело против группы Авиас на 4,7 млрд грн (по этому делу, кстати, 400 томов, которые в течение месяца сшивало все управление), дела по фальсификации масла (ряд производителей молочной продукции вводили в заблуждение потребителей и предлагали им подделки в "красивой обертке").

Важными расследованиями АМКУ, по результатам которых нарушители уплатили штрафы, были: дело ГП "Укрспирт" (оштрафовано за злоупотребление монопольным положением на 33 млн грн), дело ГП "Артемсоль" (штраф – 13 млн грн), дело Укрзализныци (штраф на 18,3 млн грн), дело Администрации морских портов Украины на 5,5 млн грн.