Конституция Порошенко: децентрализация только на словах

Сегодня, 3 июля, на рассмотрение парламента будут вынесены правки в Конституцию Украины. Одна из главных новаций - децентрализация исполнительной власти. Уже неоднократно говорилось, что это важнейший элемент решения кризиса на Востоке и вообще необходимая реформа для развития Украины и очищения от коррумпированной политической элиты.

К сожалению, внимательный анализ предложенных президентом Петром Порошенко изменений показывает, что обновленная Конституция будет содержать положения, которые фактически укрепят власть президента и снизят степень его ответственности перед обществом.

Ниже приведены основные спорные моменты реформы децентрализации.

1. Право вето.

Президент может ветировать любые решения местных властей без надлежащих правовых процедур.

По действующей Конституции решения местных властей могут быть ветированы Генпрокуратурой, далее это вето может быть пересмотрено в судах. Новая Конституция содержит ту же норму, однако уточняет, что вето накладывается непосредственно президентом через его местных представителей. Критичный момент, что президент может распустить местный орган власти, если Конституционный суд признает их решение противоречащим Конституции. Такие полномочия очень настораживают: не указано, насколько существенным должно быть нарушение, чтобы президент мог воспользоваться своей властью таким образом.

К тому же эта норма противоречит идее системы сдержек и противовесов. Согласно предлагаемой Конституции, один агент центрального правительства может в одностороннем порядке блокировать решения органов местного самоуправления.

Более того, в отличие от существующего порядка, этот агент подчиняется напрямую президенту. Разумеется, местные власти могут оспаривать решения в судах, но судебные процессы стоят дорого, ненадежны, а решения судей склоняются в пользу центральной власти, поскольку она влияет на назначение судей.

Право вето и право распускать органы местного самоуправления дают президенту возможность оказывать давление на местные власти.

1. Смена названий.

Термины меняются, госадминистрации превращаются в штат президентских представителей. Но означает ли это децентрализацию?

СМИ и официальные представители президента описывали эти изменения в Конституции как революционные, означающие ослабление администрации, создание самоуправляющихся органов и делегирование больших полномочий регионам и местным властям.

Но это слишком туманно! Да, декларируется передача полномочий от администраций местным органам, но тут же создается институт президентских представителей, функции которых включают координацию (читай - управление) местных представителей в центральном правительстве.

Местные власти теперь включают советы (рады) и исполнительные советы рад. Парадокс в том, что эти исполнительные советы (аппарат) и главы рад уже предусмотрены действующей Конституцией (ст. 141).

В то же время в предложенной Конституции крайне туманно описаны принципы и детали передачи ответственности и ресурсов между центральными и местными органами власти.

Фактически новая версия Конституции не гарантирует никаких дополнительных полномочий местным властям. Вы сами можете в этом убедиться, изучив сравнительную таблицу децентрализационных положений старой и новой Конституции.

2. Зарубежный опыт.

Польша: оптимизация сдержек и противовесов, акцент на основополагающих принципах делегирования власти.

Реформа децентрализации в Украине вдохновлена управленческой структурой Польши, поэтому полезно сравнить Конституцию Польши и вариант, который предлагает Порошенко. В польском варианте указано, что юридические конфликты между центральной и местными властями должны решаться именно в суде, что местные власти сами устанавливают налоговые ставки.

Далее, действия местных властей могут пересматриваться представителями центрального правительства (воеводами). Органы местной власти можно распустить либо путем референдума в самой общине, либо через парламент (сейм) по ходатайству премьера, если местный орган власти совершил грубейшее нарушение закона.

Стоит акцентировать внимание, что польская Конституция содержит положения, которые затрудняют роспуск органов местной власти: упомянутое грубейшее нарушение закона и согласие между двумя независимыми структурами центрального правительства - премьера и парламента. В этом и заключается система сдержек и противовесов - ни один агент центрального правительства не имеет исключительной власти. И именно эта идея грубейшим образом упразднена в Конституции, предложенной президентом Украины.

В сухом остатке

Предложенные изменения в Конституцию путем создания политической вертикали, контролируемой только президентом, усиливают власть главы государства, а не местных органов. Фактически представители президента могут заблокировать любое решение органов самоуправления, а Конституционный суд будет перегружен делами. В действующей Конституции местные советы имеют хотя бы подобие контроля над местными администрациями. В предложенной версии только президент контролирует своих представителей.

Конституционный суд в Украине далеко не всегда был независимым (и нет гарантии, что он будет независимым в будущем), из-за этого "система Порошенко" может стать инструментом тотального контроля президента за местным самоуправлением. Если правки, предложенные Порошенко, будут приняты, появляется возможность наделения почти неограниченной властью президентских представителей.