Чтоб не было как с кузнецом и трактористом. Что не так с украинской политикой?

В последние несколько дней увеличилось количество политических призывов вроде "а давайте сделаем вот это!" Как минимум я слышал три идеи: а) мобилизовать только бедных, в то время как другие могут (официально) откупиться; б) бронировать от мобилизации тех, кто платит большие налоги (т.е. зарабатывают относительно большие деньги); в) отдать землю военным в ВСУ как мотивационную (премиальную?) часть. Уверен, я что-нибудь из интересных идей пропустил.

Понимаю, откуда идет креатив. С одной стороны, начало года – хочется новых "свершений", с другой – уровень неопределенности зашкаливает. Поэтому всем хочется приобщиться к формулированию каких-либо решений. Выглядит, как в старом анекдоте о решении сельского совета, что делать с трактористом, который утопил трактор в реке, когда единственное решение есть у кузнеца: "А давайте я его ударю". А после того как ему говорят, что ударить тракториста – не вариант, кузнец говорит: "Так дайте мне ударить хоть кого-то".

Я очень предостерегал бы от необдуманных решений в весьма важных вопросах. В первую очередь предостерегал бы гражданское и профессиональное сообщество, но также не советовал бы и властям "проверять температуру в обществе" из-за вбрасывания непросчитанных идей – обычно они не приводят к нужной консолидации и делают плохое дело, особенно в условиях войны.

В истории, политологии, социологии, экономике описано множество подходов к формулированию государственных политик. Можно использовать подходы теории элиты, которая утверждает, что небольшая, богатая или хорошо образованная группа в обществе может и должна влиять на политические решения и может их контролировать, часто для сохранения своей власти и интересов. Эта теория предполагает, что разработка политики касается не столько демократического представительства, сколько поддержки статус-кво, что приносит пользу элите. Мне кажется, Украина жила по такой модели как минимум с конца 1990-х и до 2022 года. Хотелось бы перейти к чему-нибудь другому.

Можно, например, подойти к разработке политик с точки зрения теории групп интересов. Этот подход предполагает, что государственная политика является результатом борьбы между разными группами интересов. Выработка политики рассматривается как процесс соглашения и компромисса между разными группами, каждая из которых настаивает на политике, отвечающей ее интересам. Такой подход часто можно увидеть в демократических странах, где группы лоббирования и адвокации играют значительную роль. Для реализации такого подхода следует принимать закон о лоббировании и четко определять правила игры при адвокации. Проблема в том, что формирование профессиональных групп интересов и институционализация их представительств может занять десятилетие – как минимум такие процессы прошли другие страны.

Институциональный подход сосредотачивается на конституционной и законодательной роли институтов (например, парламента, правительства, бюрократии и судов) в выработке политики. Институционалисты утверждают, что политика формируется институциональными процессами, правилами и нормами, и если каждый делает свое дело достойно, то все должно быть хорошо. Я понимаю и поддерживаю этот подход, но, как говорил когда-то мой коллега в НБУ, "невозможно построить коммунизм в одном отдельном институте". Принимая во внимание, что большинству государственных институций в Украине еще есть куда расти в улучшении своей способности (capacity), качественная подготовка коллективных/межинституционных решений может еще буксовать.

Есть много других теорий и подходов. Одни предполагают, что лица, вовлеченные в формирование политики, действуют рационально, стремясь максимизировать собственные выгоды, поэтому требуют тщательного анализа и стратегического планирования. Основным инструментом таких политик является анализ затрат и выгод (CBA), при которых взвешиваются затраты и преимущества различных вариантов политик, чтобы выбрать наиболее выгодный или оптимальный с учетом политической экономии. Хотелось бы научиться применять такие подходы в Украине.

Наоборот, постмодернистские подходы к формированию политики ставят под сомнение объективность и рациональность политических агентов. Они сосредотачиваются на роли языка, символов и дискурса в формировании политики и утверждают, что формирование политики является субъективным процессом, на который влияют культура, язык и динамика власти.

Можно продолжать этот список – теоретиков в политологии много. Но любой способ точно лучше, чем действовать без метода. Лучше, чем хаотический метод. Поэтому, опять-таки, я очень предостерегал бы общество предлагать новые политики без необходимого просчета (для государственных учреждений этот тезис должен выглядеть аксиоматичным).

Если нет возможности моделировать или подсчитать потенциальное влияние политик, то, пожалуйста, присоединяйтесь к институционалистам и помогайте делать более продуманный анализ расходов в отрасли, в которой вы специализируетесь.

Если же вы представляете серьезные мозговые центры (think tanks) и у вас больше собственной институциональной способности разрабатывать политики, которые могут быть полезны для страны и вы готовы их лоббировать, то у меня есть для вас предложение: делайте все возможное, чтобы в стране заработал evidence-based policy making (EBPM) – формирование политики на основе доказательств и данных.

Фундаментальное значение метода EBPM заключается в его потенциале делать процесс разработки политики более эффективным, подотчетным и прозрачным. Благодаря базированию решений на эмпирических данных политика, с большей вероятностью, достигнет запланированных результатов и будет менее подвержена влиянию партийных интересов или спекулятивным соображениям. Этот подход также позволяет властям и обществу постоянно учиться и совершенствоваться, поскольку политику можно регулярно оценивать и обновлять на основе новых изменяющихся доказательств либо обстоятельств.

Обязательно нужно провести контрфактологический анализ, то есть анализ того, что произойдет, если политика не будет реализована. При анализе должны быть изучены как прямые, так и косвенные последствия, возникающие из-за политики с учетом понимания уровня неопределенности и внешнего влияния, которое находится за пределами политики, но может повлиять на ее эффективность.

Именно такой анализ, который является более развитой формой анализа затрат и выгод, делает ошибки при формировании государственных политик маловероятными. При EBPM кузнец (из анекдота в начале текста) на встрече сельского совета будет не нужен – там будут знать, что делать с трактористом.

В этом уже смогли убедиться многие страны, официально принявшие EBPM как подход к планированию и имплементации своих государственных политик. К примеру, Великобритания в 2013 году создала сеть What Works Network, которая состоит из 13 независимых учреждений, целью которых является предоставление органам государственного сектора доступа, создание и использование высококачественных доказательств для разработки государственных политик и принятия решений.

В Соединенных Штатах закон об эффективности и результатах правительства (GPRA) 1993 года и закон о его модернизации 2010 года представляют значительные шаги на пути к включению доказательств и данных об эффективности политик в федеральный бюджет и разработку политики. Инструменты EBPM также давно в практике государственного института, отвечающего за анализ качества принимаемых решений – US Government Accountability Office (GAO).

Канада также достигла значительных успехов в EBPM, в частности благодаря созданию своего Results and Delivery Unit. Это подразделение сосредоточено на отслеживании и отчетности о результатах государственной политики, гарантируя, что решения принимаются на основе фактических результатов, а не прогнозов или предположений. В Канаде EBPM фактически работает на уровне каждого министра, имеющего так называемый Mandate Letter – нечто вроде задачи для министра, где есть его просчитанные обещания, отраженные в цифрах. И потом RDU анализирует по каждому министру их выполнение.

Подытожив все эти размышления, позволю себе дать несколько советов. Первое – время идти к построению институциональных основ государственных политик. И в этом построении важна роль как государства, так и профессионального общества – обе стороны должны прекратить продуцировать волюнтаристские, необдуманные, непросчитанные политики.

Государственные политики должны быть эффективными, а решение – основываться на том, что было доказано в теории, международной практике или протестировано на пилотах в наших реалиях, особенно во время войны. Надо остановить формулировку политики на предположениях или интуиции – ошибки для страны могут быть весьма болезненными.

В таких реалиях как минимум качественный cost-benefit analysis или просчитанный EBPM способствуют прозрачности и подотчетности в управлении, так как общество может объективно оценить политические решения на основе эмпирических данных.

Наконец, эти подходы к формулированию политики помогают укрепить общественное доверие, поскольку политика выглядит основанной на объективных критериях, а не на субъективных или партийных интересах.